Door Rendell de Kort
Kernargument: Het landspakket wordt verkocht als een instrument dat de Caribische landen weerbaarder maakt, maar het ontwerp ervan vertoont sterke gelijkenis met IMF-structurele aanpassingsprogramma’s en erodeert op cruciale punten precies de buffers, beslissingscapaciteit en feedbacklussen die adaptief vermogen vereist.
De jongste rapportage
Op 28 mei 2026 verscheen de uitvoeringsrapportage over het landspakket Aruba, Curaçao en Sint Maarten voor de periode 1 april tot 30 september 2026. Op een groeiend aantal dossiers wordt vanuit Nederland extra menskracht ingezet, in de woorden van de rapportage zelf “ter ondervanging van de uitdaging op uitvoeringscapaciteit”. Een kwartiermaker Kansspelautoriteit, een programmamanager Economie, een deskundige Carrying Capacity, een projectmanager voor de uitbouw van het Zorgakkoord. De rapportage stelt dat de beoogde resultaten “binnen de looptijd van de Onderlinge Regeling Samenwerking bij Hervormingen, zoveel mogelijk worden behaald of duurzaam worden ingebed”.
Wat betekent “duurzaam ingebed” wanneer de menskracht uit Den Haag komt, en de leerlussen, beslissingsbevoegdheid en herhaling die embedding vereist op de eilanden zelf moeten ontstaan? In de rapportage staat er weinig dat die vraag beantwoordt. Wat erin staat, is een beschrijving van tijdelijke substitutie van uitvoeringscapaciteit door geleverde menskracht uit Den Haag. Die levert resultaten binnen de looptijd van het programma. Wat er na afloop overblijft, blijft open.
Het landspakket ontstond als prijs voor de Nederlandse liquiditeitssteun tijdens de pandemie: vanaf juli 2020 koppelde de Rijksministerraad die steun aan een hervormingsagenda gericht op de weerbaarheid van de landen tegen externe schokken. De Onderlinge Regeling van 2023 codificeerde dat doel in haar considerans: “de hervormingen zijn wenselijk om de economische weerbaarheid en bestuurskracht van de landen te vergroten, met het oog op het bevorderen van het welzijn van de inwoners van de landen.” De evaluatiecommissie van april 2026 verklaarde die ambitie onverkort actueel. Of het ontwerp haar structureel kan dragen, is een andere vraag. Afzonderlijke hervormingen hebben hun waarde, maar het overkoepelende ontwerp staat haaks op wat weerbaarheid in de praktijk vereist. De rapportage van 28 mei laat zien waar.
De IMF-echo
Conditionele uitkering van middelen in tranches. Een hervormingsagenda in samenspraak met de donor. Een toezichtsarrangement dat naleving bewaakt. Zwaartepunten bij fiscale consolidatie, sanering van overheidsapparaten, marktconforme hervormingen. Hoe ver staat deze architectuur af van het structurele aanpassingsprogramma dat het IMF in de jaren tachtig en negentig in andere delen van de wereld uitrolde?
Niet erg ver. Die parallel hoeft op zichzelf geen diskwalificatie te zijn. Maar de empirische opbrengst van dat type programma is over een breed scala aan contexten gemengd tot ronduit teleurstellend gebleken: Argentinië, Mexico, grote delen van Sub-Sahara Afrika, de post-Sovjet-overgang.[^1] Op het punt van weerbaarheid wijst die staat van dienst consistent één kant op. Programma’s die fiscale ruimte verkleinen, publieke capaciteit afslanken en hervormingen procyclisch doorvoeren, eroderen precies de buffers die een land nodig heeft wanneer de volgende schok zich aandient.[^2]
Het landspakket kan een gelukkige afwijking van dit patroon worden. Maar dan moet uitlegbaar zijn waarom. Dat verhaal is in het publieke debat tot nu toe nauwelijks gevoerd, ook niet van Nederlandse zijde. De discussie blijft hangen op uitvoering en tempo, terwijl het ontwerp zelf niet publiek ter discussie staat.
Wat weerbaarheid structureel vereist
Welke kenmerken heeft een systeem nodig om een verstoring op te vangen zonder zijn essentiële functies te verliezen? In de wetenschap van adaptieve systemen komt het neer op een handvol structurele eigenschappen die in elk overlevend systeem terugkeren, van koraalriffen tot lokale economieën tot bestuursarrangementen.
Diversiteit in bronnen en buffers is de eerste. Een economie die op één pijler leunt, kan niet veerkrachtig zijn, hoe disciplinair ze ook bestuurd wordt. Een overheid zonder fiscale ruimte kan niet snel bijsturen wanneer een schok zich aandient.
Beslissingsmacht op het juiste niveau is de tweede. Wat contextkennis en snelheid vergt, hoort dichtbij; wat baat heeft bij afstand of bij coördinatie over jurisdicties, kan verder weg liggen. Een verkeerde plaatsing kost informatie of perspectief, of allebei.
Leerlussen die snel genoeg sluiten om bij te sturen zijn de derde. Zonder feedback wordt elke nieuwe verstoring een verrassing. In mijn werk komen deze drie terug als de structurele, directionele en gedragsmatige dimensies van de conch paradox.
Op alle drie scoort het landspakket op zijn best gemengd. De fiscale buffers worden door de begrotingsregels structureel kleiner gehouden. De beslissingsmacht verschuift op een groeiend aantal dossiers naar Den Haag of naar samengestelde uitvoeringsorganen. En de leerlussen zijn lang en log. De afstand tussen een uitvoeringsprobleem op het eiland en een aanpassing in het pakket is groot, en de feedback die wel terugkomt gaat eerder over compliance dan over werking.
De stress-test: een nieuwe pandemie morgen
De zuiverste test van een weerbaarheidsclaim is een hypothetische schok. Stel dat morgen een nieuwe pandemie zich aandient, vergelijkbaar in omvang met de vorige. Wat heeft het landspakket aan capaciteit toegevoegd om die zelfstandig op te vangen?
De reserve-adequatie is op alle drie de eilanden materieel verbeterd. De CBA noteerde begin 2026 ruim 4,3 miljard florin, de CBCS-reserves stegen in 2025 met Cg 402 miljoen, en de importdekking ging van 4,5 naar 4,8 maanden. Hoeveel daarvan op het landspakket terug te voeren is en hoeveel op een rebound van het toerisme, valt nuchter bekeken niet hard te maken. Wat wel hard te maken is, is dat de groei van de reserves nagenoeg samenvalt met de groei van het toerisme. De buffer waarop het programma zich beroept, is de fiscale schaduw van precies de concentratie die elders in deze test als probleem terugkomt.
De schuldquotes zijn omlaag, maar onderliggend blijft het beeld kwetsbaarder dan de cijfers suggereren. Op Aruba gaat 17 procent van de begroting op aan rentelasten, en het CAft noemt het fundament zelf “broos”. Het Curaçaose zorgstelsel kent een structureel tekort van rond de zes procent BBP. Sint Maartens overschotten leunen op een nog niet aangenomen toerismebelasting. De toerisme-afhankelijkheid is op geen van de eilanden afgenomen: 73 tot 80 procent BBP op Aruba en Sint Maarten, 48 procent op Curaçao, met een hotelpijplijn die op verdere concentratie wijst. Alleen Sint Maarten heeft via zijn nationale exportstrategie enige aantoonbare diversificatie behaald.
De coördinatie-architectuur met Den Haag is verdicht, met concrete opbrengsten voor orkaanseizoenplanning, cyber-bewustwording en regionale voedselzekerheidsdata. Voor beslissingen die binnen dagen geregeld moeten worden, zoals een aanvullend liquiditeitspakket of een tijdelijke aanpassing van de begrotingsnormen, passeren de routes nu meer Haagse en VNACS-bureaus dan voor 2020. Voor planning werkt die verdichting. Voor het type beslissing dat op de eerste dag van een crisis genomen moet worden, kan zij eerder als belasting dan als capaciteit uitpakken.
Een asymmetrie in de Aruba-rapportage van 28 mei maakt dat zichtbaar. Het startersregime van 15 procent in de winstbelasting is “een jaar eerder dan gepland” ingevoerd. De werkloosheidsregeling die Aruba nog steeds niet kent, blijft “onder druk” en is in voorbereiding, met deelresultaten later dit jaar of daarna. Het eerste laat zich met een wetswijziging realiseren; het tweede vergt het bouwen van een uitvoeringsapparaat. Dat het ene eerder af is dan gepland en het andere vijf jaar later nog niet bestaat, zegt iets over welk type capaciteit binnen het programma haalbaar blijkt. Rodrik liet eind jaren tachtig al zien dat de omvang en zichtbaarheid van een hervorming een signaalfunctie hebben: een regering die geloofwaardigheid bij externe waarnemers wil afgeven, gaat verder met wat afvinkbaar is dan met wat structurele uitvoeringscapaciteit vergt. Juist de werkloosheidsregeling is het instrument dat bij een nieuwe pandemie als eerste zou worden ingezet.
De pandemie is daarbij de makkelijke schok om over te denken, omdat hij vers in het geheugen ligt. Andere scenario’s zijn even relevant: een orkaan op Sint Maarten, een terugval in de Amerikaanse toeristische vraag, een verergering van de Venezolaanse situatie aan de zuidgrens. Bij geen ervan staan de eilanden er nu beter voor dan vijf jaar geleden. Op enkele deeldossiers misschien wel, op het geheel waarschijnlijk niet.
Een onafhankelijke observatie versterkt dit beeld. De Algemene Rekenkamer stelde op 12 mei vast dat voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba geen strategische voorraden van drinkwater, voedsel, brandstof of medicijnen zijn aangelegd, en dat het kabinet daar ook geen doelen voor heeft gesteld. De kabinetsreactie wees op lopende trajecten zonder concrete reserve-toezeggingen. Die observatie reikt verder dan de drie BES-eilanden. Ze beschrijft een patroon waarin een architectonische vraag stelselmatig wordt beantwoord met een instrumentele toezegging.
Dat is een ongemakkelijke uitkomst voor een programma dat onder de noemer van weerbaarheid is verkocht.
Een productiever ontwerp
Op enkele terreinen liggen al aanzetten. Begrotingsregels die fiscale buffer-opbouw expliciet ruimte geven, in plaats van als afwijking van de norm te beoordelen. Een explicietere sortering van welke beslissingen in het uitvoeringsarrangement thuishoren en welke terug naar lokale verantwoordelijkheid; diezelfde vraag geldt voor nieuwe instituties, die niet automatisch in Den Haag horen omdat dat praktisch lijkt. Rapportages die werking richting lokale uitvoerders rapporteren, niet alleen compliance richting Den Haag. Geen van die ingrepen is groot; samen zouden ze het overkoepelende ontwerp op andere voet zetten. Zolang dat ontwerp ongewijzigd blijft, zullen losse aanzetten weinig veranderen aan wat het pakket belooft en wat het kan leveren.
Slot
De queen conch die op de omslag van mijn boek staat, dankt zijn overleven aan de structuur waarin hij leeft. Diezelfde structuur kan hem het overleven gunnen of het juist ontnemen. Voor de eilanden geldt iets vergelijkbaars. Het landspakket kan een instrument worden dat die structuur versterkt, maar dan moet het ontwerp opnieuw tegen het licht worden gehouden. Dat het pakket goedbedoeld is, betwist niemand. De vraag is of het bij de volgende schok zijn eigen belofte kan waarmaken, en in welke richting het de eilanden helpt te bewegen.
Rendell de Kort is PhD-kandidaat (UA/VU) en auteur van The Conch Paradox. Hij schrijft hier op persoonlijke titel.
[^1]: William Easterly, “What Did Structural Adjustment Adjust? The Association of Policies and Growth with Repeated IMF and World Bank Adjustment Loans”, *Journal of Development Economics* 76 (2005): 1-22.
[^2]: Joseph Stiglitz, *Globalization and Its Discontents* (W.W. Norton, 2002).