ANALYSE – Landspakketten Aruba, Curaçao en Sint Maarten: Where’s the beef?

De Tweede Kamercommissie voor Koninkrijksrelaties kreeg woensdag een technische briefing van ambtenaren van het ministerie van BZK over de landspakketten die moeten bijdragen aan de weerbaarheid van Curaçao, Aruba en Sint Maarten. Of de commissieleden veel wijzer zijn geworden van de (ten dele besloten) briefing is de zeer vraag. Tijd voor een wél onafhankelijke analyse.

Door Koert van Buiren

Inleiding

Sinds 2020 voeren Curaçao, Aruba, Sint Maarten en Nederland de landspakketten uit met hervormingen op het gebied van de overheidsfinanciën, de publieke sector, de belastingen, de arbeidsmarkt en sociale zekerheid, de economie, de gezondheidszorg en het onderwijs. Een plan voor een onafhankelijk orgaan voor de implementatie van deze hervormingen – het Caribisch Orgaan voor Hervorming en Ontwikkeling (COHO) – stuitte op verzet van de Caribische landen, bleek staatsrechtelijk niet goed doordacht en sneuvelde. In plaats daarvan kwamen de vier landen in 2023 een onderlinge regeling overeen voor samenwerking bij de uitvoering van de landspakketten. Een tijdelijke werkorganisatie (TWO) binnen het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) werd ingericht om uitvoering van de landspakketten te coördineren, faciliteren en financieren.

In april 2027 loopt de onderlinge regeling af, wat de vraag oproept: hoe verder? Tot nu toe is er onvoldoende duidelijkheid over wat de landspakketten concreet opleveren. Where’s the beef? En hoe zorgen we ervoor dat die daadwerkelijk op tafel komt?

Veel gezaaid, te weinig geoogst

De eerste jaren van de landspakketten stonden voornamelijk in het teken van onderzoeken, doorlichtingen en nulmetingen, wat een waardevol inzicht heeft opgeleverd in de problematiek en mogelijke oplossingen. Hiermee is een fundament gelegd voor besluitvorming en voor de implementatie van de hervormingen. Veel van deze onderzoeken zijn echter nog niet gepubliceerd, waardoor de parlementen en het publiek in de betrokken landen geen goed zicht hebben op de beoogde resultaten.

Tegen 2027 zal Nederland naar verwachting 165 miljoen euro hebben uitgegeven aan de uitvoering van de landspakketten. Dit betreft kosten van onderzoek en advies, apparaatskosten, externe inhuur en bijdragen aan de Caribische landen.

Wie de uitvoeringsagenda’s en -rapportages van de TWO bestudeert ziet dat er veel voorbereidend werk is verricht, maar dat er beperkt resultaten zijn geboekt. Veel hervormingen lopen vertraging op door complexe uitvoeringsprocessen, maar ook door politieke besluiteloosheid en weerstand bij belanghebbenden. De magere oogst is niet alleen het gevolg van een taaie uitvoering zoals bij de hervorming van het vergunningenstel of de verbetering van het financieel beheer. Ook wanneer het aankomt op politieke besluitvorming, zoals bij het verhogen van de pensioenleeftijd of het verlagen van de kosten van medicijngebruik, blijven de resultaten uit.

Uit de ervaring met de landspakketten in de afgelopen jaren zijn de volgende conclusies en lessen zijn te trekken:

1. Er ligt voor veel terreinen in de landspakketten een inhoudelijke basis met een grondige analyse van de problematiek en voorstellen voor oplossingen. Door vertraging en gebrek aan opvolging dreigen sommige analyses en voorgestelde oplossingen achterhaald te worden, waardoor het fundament voor besluitvorming afbrokkelt.
2. Met de inhoudelijke basis die de afgelopen jaren is gelegd is nog duidelijker geworden hoe omvangrijk en fundamenteel de landspakketten zijn en hoe complex de uitvoering van sommige onderdelen is. Er is steeds beter zicht gekomen op welke hervormingen op korte of middellange termijn haalbaar zijn, welke een langere adem vergen, en welke niet haalbaar of onrealistisch zijn
3. Er zijn, ondanks de magere oogst, succesverhalen die als voorbeeld zouden moeten dienen voor andere onderdelen van de landspakketten. Een voorbeeld is de oprichting van de Aruba Fair Trade Authority (AFTA). Omstandigheden die deze hervorming tot een succes maakten zijn:

1. Een sterke politieke overtuiging op Aruba van het belang van deze hervorming;
2. Een inhoudelijke voorbereiding – de ontwikkeling van het mededingingsbeleid en de mededingingswet – die door Aruba zelf en op eigen initiatief is gedaan;
3. Samenwerking tussen Aruba en Nederland die niet alleen incidenteel is gericht op implementatie, maar ook een structureel gevolg heeft gekregen door samenwerking tussen de AFTA en de Autoriteit Consument en Markt (ACM), wat voordelen oplevert voor de effectiviteit en de doelmatigheid.

4. De landspakketten, bedoeld als integrale hervormingsprogramma’s, dreigen te verworden tot keuzemenu’s waarin aan cherrypicking wordt gedaan en moeilijke maatregelen uit de weg worden gegaan. Zo is op Curaçao het ‘zoet’ uit de voorgestelde hervorming van de arbeidsmarkt en sociale zekerheid (verhoging van de bijstand en het minimumloon) wel gerealiseerd, maar het zuur (verhoging van de AOV-leeftijd en het vergemakkelijken van de procedure voor het aantrekken van buitenlandse arbeidskrachten) niet. Hierdoor blijven de langetermijnvoordelen buiten bereik.

5. De parlementen en het brede publiek in de betrokken landen zijn onvoldoende geïnformeerd over de inhoud, over de beoogde doelen en over de voortgang van de landspakketten. Diverse onderzoeken en adviezen zijn niet gepubliceerd en de uitvoeringsrapportages geven onvoldoende inzicht in de beoogde maatschappelijke resultaten en de mate van doelrealisatie.

6. De sterke opleving van de economieën van Aruba, Curaçao en Sint Maarten na de coronacrisis heeft de sense of urgency van de landspakketten doen vervagen. De inkomsten uit toerisme verbloemen de voortdurende structurele problemen van de economieën.

Met de beperkte oogst tot nu toe dreigt zich een herhaling af te tekenen van wat zich 15 jaar geleden voordeed. Destijds was aan de staatkundige hervormingen van ‘101010’ niet alleen de schuldsanering en de instelling van het financieel toezicht verbonden, maar ook afspraken over sociaaleconomische hervormingen. De toen geldende noodzaak tot hervormingen was haarscherp blootgelegd door de commissie Van Lennep (1996) en commissie Schuldenproblematiek (2003). De Sociaal Economische Initiatieven (SEI) die moesten voorzien in implementatie van hervormingen in de aanloop naar ‘101010’ hebben, afgezien van vele onderzoeken, incidentele projecten en honderden miljoenen aan financiële middelen, nauwelijks structurele verbeteringen opgeleverd. Wie de rapporten van de commissies Van Lennep en Schuldenproblematiek erop naleest – zwak financieel beheer en kwetsbaarheid voor externe schokken (Venezuela, olieraffinage, orkanen) – zal zien dat problemen en kwetsbaarheden van toen, nu nog net zo actueel zijn. Bestuurders aan beide kanten van de oceaan moeten onder ogen zien dat de aanpak om de economie daadwerkelijk te hervormen, steeds maar niet wil slagen.

Hoe verder?

Voor een begin van een antwoord op deze vraag is erkenning en explicitering vereist van de complexiteit van integrale hervormingsprogramma’s die de landspakketten zijn, en een realistische kijk op wat nodig is om deze te implementeren. Het aflopen van de onderlinge regeling in 2027 noopt tot nadenken over, en werken aan, een aanpak die veel sterker stuurt op implementatie dan tot nu toe het geval is geweest. Een dergelijke aanpak en structuur bestaat uit de volgende elementen.

Een realistische planning

Wie denkt dat bij het aflopen van de onderlinge regeling in 2027 de taak volbracht is, komt van een koude kermis thuis. Een realistische planning zal van minste nog eens tien jaar uit moeten gaan. Hervorming van arbeids- en kapitaalmarkten, van onderwijs-, sociale zekerheids- en zorgstelsels, van belastingsystemen, van ambtelijke apparaten, en van wetten vergt een lange adem. De MDW-operatie die in de jaren negentig in Nederland is ingezet kende een minder brede scope dan de landspakketten en heeft meerdere kabinetsperioden in beslag genomen.

Inzicht in beoogde effecten

Bestuurlijke afspraken, uitvoerings- en governancestructuren, en capaciteit en middelen zijn noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarden voor een succesvolle implementatie van hervormingen. De sterkste drijvende kracht achter hervormingen – waarvoor lastige politieke besluiten moeten worden genomen – zijn de voordelen die ze opleveren voor burgers en bedrijven. Deze voordelen zijn op dit moment nauwelijks in beeld. Gebrek aan inzicht van de parlementen en van het brede publiek in de beoogde maatschappelijke resultaten, gaat ten koste van het draagvlak voor de hervormingen. Een gedegen ex-ante analyse van de beoogde effecten maakt duidelijk waar het allemaal om te doen is, geeft antwoord op de vraag ‘where’s the beef?’, en zorgt ervoor dat druk vanuit de maatschappij de dragende kracht van de hervormingen wordt.

Maximale transparantie over doelrealisatie

De uitvoeringsagenda’s en uitvoeringsrapportages zijn erop gericht de voortgang van de implementatie te monitoren en (tijdig) vertragingen en problemen te signaleren. Hoewel de huidige agenda’s en rapportages de actuele stand van zaken weergeven, ontbreekt het aan duidelijke en meetbare informatie die in staat stelt de voortgang in de tijd en de mate van doelrealisatie te volgen. Ook worden de oorzaken van vertragingen onvoldoende benoemd. Bovendien worden de agenda’s en rapportages op bestuurlijk niveau vastgesteld, waarmee de schijn wordt gewekt dat wat wordt gepresenteerd politiek beïnvloed is. Maatschappelijke en politieke steun voor uitvoering van de landspakketten is gebaat bij objectief vastgestelde, in de tijd meetbare informatie over de voortgang waarmee de mate van doelrealisatie kan worden gemonitord. Dit vraagt om onafhankelijke monitoring.

Commitment en incentives

Hervormingen vragen offers, doen pijn en vergen een lange adem. Daarvoor zijn politieke en ambtelijke bestuurders nodig voor wie het algemeen landsbelang vooropstaat en die in staat zijn middellange en langere termijn doelstellingen te vertalen naar actie en besluitvorming op korte termijn. In Nederland en in de Caribische landen zijn die bestuurders zeldzaam. Daardoor is men steeds meer met quick wins en kortetermijnoplossingen bezig, wat ook zichtbaar is in de uitvoering van de landspakketten, terwijl deze in de basis een lange termijn karakter hebben. Bovendien zijn de landspakketten niet door Aruba, Curaçao en Sint Maarten zelf, maar door Nederland bedacht.

Het risico is reëel dat in 2027, wanneer de onderlinge regeling afloopt, de ingezette hervormingstrajecten ten einde komen, zonder dat substantiële resultaten zijn geboekt. Dit perspectief noopt tot nadenken over een toekomstige inrichting die commitment voor de integrale hervormingsprogramma’s, en daarmeeimplementatie ervan, afdwingt. Daartoe zouden de volgende stappen gezet kunnen worden:

1. Evalueer grondig, en leg bloot, wat er aan Nederlandse en aan Caribische zijde in zowel bestuurlijke zin als in uitvoerende zin mis en goed ging. Doe dat zou volgens een gezamenlijk gedragen aanpak en een wederzijds onderschreven probleemdefinitie. De aankomende evaluatie van de onderlinge regeling kan hierin voorzien, mits de probleemstelling, de aanpak en de samenstelling van de evaluatiecommissie juist wordt gekozen.
2. Ontwerp gezamenlijk nieuwe hervormingsprogramma’s, leg deze niet eenzijdig op, gericht op eigenaarschap bij de landen die het aangaat: Aruba, Curaçao en Sint Maarten. En doe dat op basis van een grondige, onafhankelijke analyse van de problematiek.
3. Zorg voor een juridische inkadering die de uitvoering van de nieuwe hervormingsprogramma’s onafhankelijk maakt van politieke cycli, die niet vrijblijvend is, en die de uitvoering voor ten minste voor tien jaar borgt. Schuw daarbij de optie van een consensus Rijkswet niet.
4. Ontwerp een nieuwe governance, incentive– en uitvoeringsstructuur die daadwerkelijk stuurt op implementatie. Contouren van een dergelijke structuur zijn:

• Bestuurlijke verantwoordelijkheid en doorzettingsmacht. Zet de aansturing van de uitvoering van de hervormingsprogramma’s van ieder land onder directe verantwoordelijkheid van een regeringscommissaris namens dat land en een regeringscommissaris namens Nederland. De regeringscommissarissen zien toe op de uitvoering, dienen als escalatieniveau voor het uitvoeringsbureau, en beschikken over doorzettingsmacht richting de ambtelijke en bestuurlijke top van respectievelijk de landen en Nederland.
• Incentivestructuur. Stel een aantrekkelijk financieel incentive programma vast aan de hand waarvan de voortgang in de implementatie van de hervormingen resulteert in het omzetten van (delen van) de verstrekte corona leningen in giften.
• Professioneel, deskundig uitvoeringsbureau. Richt een professioneel uitvoeringsbureau in met een meerjarig budget, met een op inhoudelijke kennis en ervaring geworven staf, geleid door een ervaren programmadirecteur die met een stevig mandaat kan opereren
• At arm’s length. Zet de dagelijkse uitvoering van de hervormingsprogramma’s én de periodieke rapportages over de voortgang at arm’s length van direct belanghebbenden en de politiek met een passende juridische status van het uitvoeringsbureau.
• Transparant. Maak het proces van besluitvorming en implementatie transparant en voorspelbaar en maak de uitvoeringsorganisatie accountable voor een integere, succesvolle en financieel verantwoorde uitvoering van de hervormingsprogramma’s. Zorg er voor dat bevolking en bedrijfsleven goed geïnformeerd worden én blijven over nut en noodzaak. Houd het publiek op de hoogte van de vorderingen, niet met technische uitvoeringsagenda’s, maar met toegankelijke informatie en communicatie. De media spelen hierin een belangrijk rol. 

Conclusie

Met de landspakketten is veel gezaaid, maar te weinig geoogst. Een fundamenteel andere aanpak is nodig die veel sterker stuurt op implementatie. Een strakkere juridische inkadering, een effectievere governance- en uitvoeringsstructuur, een aantrekkelijk incentivesysteem, en betere publieke verantwoording zijn hierin essentieel. Lukt dit niet, dan blijven de hervormingsprogramma’s een papieren werkelijkheid waar burgers en bedrijven weinig van merken.