Kamer wil voordelen UPG-status laten onderzoeken: meer sociaaleconomische rechten voor Caribische EU-burgers
Door Wessel Geursen
De vraag of de UPG-status voor de Caribische Koninkrijksdelen wenselijk is, komt met enige regelmaat terug (bijvoorbeeld in 2003 in het hoofdlijnenakkoord van Balkenende II; 2008 Schurende Rechtsordes; en in 2011 de Fact-finding mission Madeira en Canarische eilanden van Aruba). Met de status van ultraperifeer gebied (UPG) vindt integratie plaats in de interne markt van de Europese Unie. Daarmee moeten alle interne marktregels van toepassing worden in de UPG, met dien verstande dat er tijdelijke uitzonderingen mogelijk zijn.
En nu doet de “UPG-vraag” zich weer voor met de op 18 juni aangenomen motie van de Tweede Kamerleden Raoul White (GL-PvdA) en Jan Paternotte (D66), de nieuwe EU-rapporteurs van de vaste Kamercommissie Koninkrijksrelaties.
Vaak wordt de UPG-status in één adem genoemd met EU-fondsen die speciaal voor de UPG zijn bestemd. Sommige van die fondsen zijn overigens alleen beschikbaar voor de allerarmste UPG; het is nog maar de vraag of de Caribische Koninkrijksdelen onder die categorie vallen. Bovendien worden nog lang niet alle fondsen voor Landen en Gebieden Overzee (LGO) gebruikt. Nu hebben de Caribische Koninkrijksdelen de LGO-status.
LGO: onderdeel van de EU, maar niet van de interne markt
In de motie lees ik dat de Caribische Koninkrijksdelen “verbonden zijn aan de Europese Unie en derhalve geen deel uitmaken van de EU”. In mijn promotieonderzoek heb ik ook onderzocht wie of wat de EU lidstaat is: is dat alleen Europees Nederland of het Koninkrijk als geheel? Vanuit het systeem van de EU-Verdragen en veel jurisprudentie, ook over andere lidstaten met autonome gebieden, kom ik tot de conclusie dat het Koninkrijk als geheel lidstaat is, de Caribische delen daarom ook onderdeel zijn van een EU-lidstaat en daarmee ook onderdeel zijn van de EU, net als andere autonome regio’s van de lidstaten.
Per slot van rekening is er nu ook al EU recht van toepassing in de Caribische Koninkrijksdelen, vooral het LGO associatiebesluit; dat is EU-regelgeving. De LGO maken evenwel geen deel uit van de interne markt. Dat is wat anders dan dat ze geen onderdeel uitmaken van de EU. Er is immers meer EU recht dan alleen interne marktregels, zoals EU-burgerschapsrechten, EU-sanctierecht en de militaire bijstandsverplichtingen die de lidstaten onderling zijn aangegaan.
UPG betekent ook gelijke sociaal-economische rechten
Vanuit het oogpunt van gelijke sociaal-economische rechten voor alle EU-burgers binnen ons Koninkrijk is de UPG-status misschien nog wel veel belangrijker dan die fondsen. Met de UPG-status worden namelijk Europese interne marktregels van kracht. Zo zou bijvoorbeeld de richtlijn over de toegang tot basisbankrekeningen ook van toepassing zijn in de Caribische Koninkrijksdelen; nu is dat niet het geval en probeert Tweede Kamerlid Sneller dat te “repareren” met zijn initiatiefvoorstel voor de Wet beschikbaarheid basisbetaalrekening Nederlanders buiten de Europese Unie). Een ander voorbeeld is de EU-verordening waarmee de tarieven voor credit cardbetalingen zijn gemaximeerd (waardoor de kosten voor levensonderhoud niet onnodig worden verhoogd); die is nu niet van toepassing in de Caribische Koninkrijksdelen. En wat te denken van het recht op bescherming van het (leef)milieu (de maximale uitstootwaarden, EU-maatregelen tegen opwarming van de aarde), etc.
Voor Bonaire, Saba en Sint Eustatius zou de UPG-status overigens een rechtssysteem opleveren dat al veel meer gelijk is aan die in Europees Nederland. Dus dat is dan veel meer comply dan explain! Dat zou een grote inhaalslag kunnen betekenen in de gelijkheid van de rechtssystemen. En UPG-status zou ook meer integratie met Europees Nederland betekenen; daar hadden de inwoners toch voor gekozen voor 10-10-‘10 in plaats van integratie onderling in BES-verband met aparte BES-wetgeving, separaat van Europees Nederland.
Uit mijn promotieonderzoek concludeer ik dat de UPG- of LGO-status niet ‘gewoon’ een etiket zijn waar je maar ‘even’ voor kunt kiezen. De keuze voor integratie als UPG of associatie als LGO is gebaseerd op het zelfbeschikkingsrecht van voormalige koloniën; dat recht geldt voor de bevolking van elk eilandgebied en is ook nog niet uitgewerkt. Aan dat recht kan op verschillende manieren uiting worden gegeven. Zo gingen aan de keuze voor UPG in Mayotte (dat was eerst een LGO) een referendum vooraf, net als bij de keuze voor LGO in Saint Barthelémy (dat was eerst een UPG).
Voordelen of gevolgen verschillen per beleidsterrein, eilandgebied en per persoon
De eventuele wijziging van LGO- naar UPG-status heeft tot gevolg dat alle interne marktregels van toepassing moeten worden, met dien verstande dat er tijdelijke uitzonderingen mogelijk zijn. De gevolgen van een statuswijziging kunnen mijns inziens in kaart worden gebracht door alle interne marktregels te vergelijken met de huidige rechtsregels in de Caribische Koninkrijksdelen; dan wordt inzichtelijk wat de gevolgen zouden zijn.
Met de motie verzoekt de tweede kamer de regering evenwel om “een analyse te maken van de voordelen”; voordelen (!) en dus niet neutraal van de gevolgen. De gevolgen van een statuswijziging kunnen voor de ene persoon een voordeel zijn en voor de andere een nadeel. Ik vraag mij daarom af: voordelen voor wie?
Nemen we bijvoorbeeld de EU-regels voor milieu in relatie tot de eerdere zaak omtrent de luchtverontreiniging benedenwinds industrieterrein aan Schottegat: die zouden ten goede komen aan de bewoners, maar economisch een nadeel zijn voor de raffinaderij of het land Curaçao. En misschien geldt wel hetzelfde voor de zaak omtrent de rioolwaterzuiveringsinstallatie in Aruba. Voor Bonarie als eilandgebied zou het wellicht positief kunnen zijn als de EU milieuregels naar aanleiding van het Verdrag van Parijs tegen opwarming van de aarde juist daar van toepassing worden en er de nodige maatregelen kunnen worden getroffen. Een ander eilandgebied zou mogelijk al voldoen aan die milieuregels en dan is het gevolg van de statuswijziging gering.
Een ander voorbeeld is vraag of de invoering van het EU-migratierecht voordelig is voor Aruba, Bonaire en Curaçao; daar staan niet alleen rechten en verplichtingen tegenover, maar er zijn ook EU-fondsen voor migratie (dat staat los van de UPG-status). Door de huidige situatie met veel Venezolaanse vluchtelingen zijn de gevolgen voor die drie eilanden allicht anders te worden beoordeeld dan voor de Sint Maarten, Saba en Sint Eustatius.
Datzelfde geldt voor het belastingrecht; EU interne marktrecht vereist dan invoering van BTW en Europese douaneregels en de belasting voor ondernemingen moet dan voldoen aan de staatssteunregels. Dat laatste kan positief zijn voor de staatskas, maar ongunstig voor het ondernemingen en het vestigingsklimaat; weer een vraag over hoe men moet bepalen of er sprake is van een voordeel.
Onderzoek naar de gevolgen van UPG-status dient mijns inziens daarom per eilandgebied en per beleidsterrein te worden gemaakt. De vraag is vervolgens of dat voordelig is en voor wie; dat hangt van het perspectief af. Uiteindelijk is het aan de burger om te kiezen of zij de toepassing van alle interne marktregels als nieuwe wetgeving wenselijk vinden, met alle lusten en alle lasten.
Capaciteit
Verandering naar UPG betekent dat in beginsel álle interne marktwetgeving (EU-richtlijnen en verordeningen) van toepassing wordt en moet worden uitgevoerd en gehandhaafd. Dat vergt veel capaciteit van eerst wetgevingsjuristen en parlementsleden, en vervolgens uitvoeringsinstanties en handhavingsautoriteiten.
Dat praktische aspect van capaciteit wordt ook bevestigd in het recente informatieve “Eindverslag van de EU-rapporteurs KR. Relatie Caribisch deel Koninkrijk met de EU” van Roelien Kamminga (VVD) en Jorien Wuite (D66) uit september 2023. Zij concludeerden daarover het volgende:
“Ook tijdens onze gesprekken bleek dat de (politieke) wens voor een eventuele statuswijziging van LGO naar UPG op dit moment niet speelt, noch bij de BES-eilanden, noch bij de CAS-landen. Het achterliggende probleem, zo blijkt tevens uit de beschikbare kabinetsstandpunten, lijkt vooral de beperkte beschikbare capaciteit op de eilanden ten aanzien van het adopteren van het Europees recht.”
Ten aanzien van Mayotte, dat recent UPG is geworden, concludeerden zij:
“Als gevolg van de UPG-status moest Mayotte wel alle interne marktregels gaan toepassen, behoudens enkele uitzonderingen die voor UPG’s gelden. Echter, de wetgeving van Mayotte was al grotendeels aangepast aan het Franse recht, doordat het constitutioneel gezien al veel langer integraal deel uitmaakte van de Franse Republiek, als overzees departement.”
Economisch gezien kan je je de vraag stellen of de kosten voor die capaciteit niet al groter zijn dan de EU-fondsen die beschikbaar komen en je daarom niet zou moeten beslissen om de kosten voor de capaciteit te besparen en die in te zetten als Nederlandse fondsen voor de Caribische Koninkrijksdelen.
Statuswijziging, dan ook verdragswijziging?
Voor het Verdrag van Lissabon uit 2009 was voor een statuswijziging van LGO naar UPG (of andersom) een verdragswijziging nodig waarmee alle 27 EU-lidstaten unaniem moeten instemmen, inclusief goedkeuring van hun nationale parlementen. Dat werd te bewerkelijk geacht. Daarom is met artikel 355, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) een simpeler procedure ingevoerd. Nu kan dat bij unaniem besluit van de staatshoofden en regeringsleiders bijeen in de Europese Raad en dus zonder verdragswijziging. De vraag is alleen of die bepaling überhaupt medegelding heeft voor de Caribische Koninkrijksdelen. Uit mijn promotieonderzoek blijkt dat het Verdrag van Lissabon geen medegelding heeft voor de Caribische Koninkrijksdelen (net als vele andere verdragen). Daarom is artikel 355(6) VWEU vanuit verdragsrechtelijk perspectief niet van toepassing en zou voor de UPG-status dus alle 27 lidstaten alsnog moeten instemmen met een verdragswijziging.
UPG/LGO is een fundamentele vraag en niet alleen een financiële vraag
Gezien het zelfbeschikkingsrecht is het mijns inziens terecht dat regelmatig de vraag wordt gesteld of associatie met de EU als LGO nog steeds passend is, of dat integratie met de EU als UPG beter is. Dat gaat volgens mij verder en dieper dan alleen de financiële voordelen van mogelijke UPG-fondsen. De UPG/LGO-vraag betreft voor mij veel meer de fundamentele vraag of de inwoners van een eilandgebied in het Caribische deel van het Koninkrijk dezelfde sociaal-economische rechten en plichten willen verkrijgen als andere EU-burgers die wonen en werken in de interne markt, zoals in Europees Nederland.
In april 2024 promoveerde Wessel Geursen op zijn onderzoek naar de territoriale werkingssfeer van het EU-recht aan de Vrij Universiteit in Amsterdam. Hij publiceerde zijn onderzoek in het boek: Mapping the Territorial Scope of EU Law, Eleven, Den Haag: 2024, 362p. Eerdere versies van deze analyse verschenen op LinkedIn, in het Antilliaans Dagblad en op Curaçao.nu.