Den Haag – Of de inspanningen van Nederland om de rechtstaat op Curaçao, Aruba en Sint Maarten te (helpen) versterken daadwerkelijk effect hebben is maar de vraag.
Operationele doelstellingen ontbreken en er is een gebrek aan informatie. Bij de inzet van de Koninklijke Marechaussee loopt de samenwerking met de diensten van de landen niet vlot, blijkt uit onderzoek. Staatssecretaris Van Huffelen (Koninkrijksrelaties) reageerde vandaag mede namens collega Yesilgöz (Justitie en Veiligheid) op de bevindingen:
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Hierbij bied ik u, mede namens de minister van Justitie en Veiligheid, de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en de minister van Defensie, de beleidsdoorlichting aan van begrotingshoofdstuk IV Koninkrijksrelaties artikel 1 Versterken Rechtsstaat, alsmede de reactie van het kabinet hierop.
Eerder is uw Kamer over de opzet van de beleidsdoorlichting geïnformeerd en heb ik aanvullende vragen beantwoord.[1] In de eerste brief ben ik tevens ingegaan op de verantwoording voor de gekozen afbakening en de onderzoeksperiode van de evaluatie (2017-2021). De evaluatie is uitgevoerd door de DSP-groep gedurende de periode van maart tot en met oktober 2022.[2] De centrale vraagstelling van de beleidsdoorlichting luidde als volgt: “In hoeverre zijn de beleidsinstrumenten voor het versterken van de rechtsstaat van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten doelmatig en doeltreffend ingezet?”
Samenvatting resultaten beleidsdoorlichting
Het versterken van de rechtsstaat en de rechtshandhaving is een autonome aangelegenheid van de Caribische landen. Ondersteuning vanuit Nederland gebeurt op basis van artikel 36 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, waarin is bepaald dat de landen binnen het Koninkrijk elkaar hulp en bijstand verlenen. BZK doet dit op basis van artikel 1, dat als doelstelling heeft: “Het bevorderen van goed bestuur door een bijdrage te leveren aan het versterken van de rechtsstaat van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten”.
In de beleidsdoorlichting merken de onderzoekers op dat de Caribische landen van het Koninkrijk, mede als gevolg van de geografische positionering, worden geconfronteerd met relatief veel drugscriminaliteit en de (migratie-)gevolgen van de crisis in Venezuela. Daarnaast drukt de kleinschaligheid op de uitvoeringscapaciteit van de landen, onder meer op de slagkracht van de organisaties binnen de rechtshandhavingsketen. De gelden binnen het onderzochte beleidsartikel hebben daarom als beoogd beleidseffect dat de capaciteit, kennis en kwaliteit van de rechtshandhavingsketen bestendigd en uitgebreid kan worden met lokaal en uitgezonden personeel.
De inzet vanuit beleidsartikel 1 richt zich voornamelijk op drie deelgebieden: ten eerste het versterken van de grensbewaking door middelen beschikbaar te stellen aan de Koninklijke Marechaussee (hierna: KMar) onder de zogenoemde flexpool. Ten tweede het vergroten van de recherchecapaciteit door middel van het Recherchesamenwerkingsteam (hierna: RST) en het in 2016 gestarte Team Bestrijding Ondermijning (hierna: TBO-aanpak). Ten derde het versterken van de rechterlijke macht door uitzendingen naar het Openbaar Ministerie voor Curaçao, Sint Maarten en de BES-eilanden en het Openbaar Ministerie voor Aruba (hierna: OM) en het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (hierna: Hof) te faciliteren. Andere inzet ten gunste van de rechtshandhaving, zoals die van Defensie en de Kustwacht Caribisch gebied, valt buiten het bereik van deze beleidsdoorlichting omdat dit niet wordt gefinancierd vanuit artikel 1.
De beleidsdoorlichting heeft zich, conform de opdrachtstelling in de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek[3], gericht op het doen van een uitspraak over de doelmatige en doeltreffende besteding van geld. De beleidsdoorlichting stelt dat dit inderdaad het geval is geweest, en dat de rechtsstaat is versterkt. De onderzoekers geven echter aan dat deze conclusie meerdere beperkingen kent. Allereerst is artikel 1 breed geformuleerd. Daardoor ontbreekt het de beleidsinstrumenten aan operationele doelstellingen (concrete outcome-activiteiten). In combinatie met een gebrek aan beschikbare informatie vertaalt dit zich in beperkte systematische overzichten van operationele resultaten. Hierdoor stellen de onderzoekers dat er al gesproken kan worden van effectief en doeltreffend beleid wanneer er met de gelden vanuit artikel 1 alleen capaciteit en kennis wordt toegevoegd aan de desbetreffende rechtshandhavingsorganisaties. Dit wordt versterkt door de afwezigheid van een nulmeting.
Ten tweede gebeurt de versterking van de rechtshandhavingsketen vanuit verschillende begrotingshoofdstukken en (mede)overheden. De landen dragen vanuit hun autonome verantwoordelijkheid ook zelf bij aan de rechtshandhavingsketen. Daarnaast zetten ook de ministeries van JenV en Defensie zich op dit vlak in voor de landen. De precieze doeltreffendheid van de middelen vanuit artikel 1 van begrotingshoofdstuk IV op het versterken van de rechtshandhaving is hierdoor moeilijk te meten.
Tegelijkertijd concluderen de onderzoekers dat de doelmatigheid van de inzet op het bevorderen van goed bestuur lastig vast te stellen is. De focus van artikel 1 ligt eenzijdig op het bevorderen van goed bestuur door ‘het ondersteunen van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde’. De onderzoekers concluderen dat er wel degelijk breder wordt bijgedragen aan het bevorderen van goed bestuur, maar dat deze ondersteuning voortkomt uit andere beleidsartikelen binnen begrotingshoofdstuk IV van Koninkrijksrelaties. Ook door de samenwerking onder de landspakketten zijn er initiatieven om het openbaar bestuur in de landen verder te versterken. De Nederlandse inzet op dit vlak is daarnaast niet beperkt tot het ministerie van BZK. De onderzoekers stellen daarom dat een direct verband tussen de beleidsinspanningen vanuit dit beleidsartikel 1 en de versterking van goed bestuur in de landen lastig te definiëren is.
Ten slotte stellen de onderzoekers dat de voornoemde inzet niet los kan worden gezien van de rechtshandhavingsketen als geheel, en dat vrijwel alle gesprekspartners aangaven dat er bij het artikel-1-beleid meer en integraal vanuit de hele keten gedacht moet worden. Om de effectiviteit van het artikel 1 beleid te vergroten, zou volgens de onderzoekers meer afstemming moeten plaatsvinden tussen de staatssecretaris van BZK, de minister van JenV en de minister van Defensie.
Evaluatie Protocol inzake flexibel inzetbare pool Koninklijke Marechaussee
De onderzoekers van DSP-groep hebben gelijktijdig met de beleidsevaluatie van artikel 1 ook het ‘Protocol inzake de inzet van personeel vanuit de flexibel inzetbare pool Koninklijke Marechaussee’ geëvalueerd. Op grond van dit protocol wordt er personeel van de KMar beschikbaar gesteld aan de landen voor de uitvoering van grens-gerelateerde politietaken onder de verantwoordelijkheid van de landen. De KMar richt zich hierbij actief op de overdracht van kennis en vaardigheden door middel van twinning en de opbouw van expertise. In artikel 3 van het protocol is vastgelegd dat er iedere twee jaar een evaluatie plaatsvindt. De centrale vraag van deze evaluatie luidt: “Hoe functioneerden de afspraken en werkafspraken met betrekking tot de inzet van de KMar, op grond van het protocol in de periode 2015-2021?”
Uit het onderzoek blijkt dat de landen en betrokken diensten de inzet van de flexpool KMar (hierna: flexpool) breed waarderen. De betrokkenen kunnen daarnaast goed uit de voeten met het protocol en de onderliggende werkafspraken. De onderzoekers stellen dat de precieze meerwaarde van de flexpool niet kan worden bepaald omdat het in het protocol aan concrete doelen ontbreekt. Zij merken ook op dat in de opzet van het protocol niet voorzien wordt in een overleg waarin op strategisch niveau met de landen, de KMar en BZK jaarlijks wordt besproken waar en in welke vorm de inzet van de flexpool in de landen moet plaatsvinden. Hierdoor bleef de ondersteuning in ieder jaar van de onderzoeksperiode nagenoeg hetzelfde.
De onderzoekers signaleren ook dat twinning in de praktijk vaak lastig verloopt. Onderbezetting en gebrek aan capaciteit bij de lokale diensten leidt er soms toe dat er niet in tweetallen gewerkt kan worden. Daarnaast wordt de hechte samenwerking die voor twinning van belang is soms bemoeilijkt door culturele verschillen, onduidelijke afspraken over kennisoverdracht en de aanwezigheid van drie voertalen op de werkvloer (Nederlands, Papiaments en Engels).
Het ontbreken van een strategisch weegmoment in het protocol en de afwezigheid van duidelijke doelstellingen van het protocol leiden naar verwachting van de onderzoekers de komende jaren niet tot problemen. In 2022 is namelijk gestart met de implementatie van het parallelle ‘Protocol voor de versterking van grenstoezicht in de Caribische landen van het Koninkrijk (hierna: Protocol versterking grenstoezicht)’[4], die zowel in een strategische afweging als duidelijkere doelen voorziet. Volgens de onderzoekers geven respondenten bovendien aan dat ook twinning sinds de invoering van dit protocol verbeterd is, omdat dit protocol een meer concrete uitwerking van het twinning-concept bevat.
Ik ben voornemens om de werking en uitvoering van het protocol ‘versterking grenstoezicht’ nauwgezet te volgen, mede om te bepalen of dit resulteert in een meer strategische (jaarlijkse) inzet van de KMar, inclusief concrete doelen. Mocht dit in genoemd traject onvoldoende tot uiting komen, dan kan via artikel 8 van het flexpool-protocol, met de Commandant Marechaussee, de ministers van Justitie van de Caribische Landen en de Staatssecretaris van BZK, jaarlijks over een meer (strategisch) gewogen inzet van personeel worden gesproken.
[1] Kamerstuk 33 189, nrs. 14 en 15.
[2] Zie bijlage
[3] Hierbij is gebruik gemaakt van de overgangsbepaling zoals gesteld in artikel 11, lid 2 van de Regeling periodiek evaluatieonderzoek uit 2022. Deze stelt dat reeds gestarte beleidsdoorlichtingen tot en met 2023 kunnen worden uitgevoerd volgens de eisen van artikel 3 uit de Regeling periodiek evaluatieonderzoek 2018.
[4]Kamerstuk 35 570 IV, nr. 33