Den Haag – Hoewel er vanuit de Tweede Kamer al jaren wordt aangedrongen op een betere coördinatie tussen de ministeries in hun beleid en activiteiten ten behoeve van Caribisch Nederland, laat de samenhang nog altijd te wensen over.
Staatssecretaris Knops (BZK) erkent in antwoord op vragen van de Kamer dat de coördinatie beter moet, maar dat hij onvoldoende zicht heeft op wat andere ministeries doen. Kennelijk voldoet de zogeheten CN-tafel niet die is ingesteld om ervoor te zorgen dat ministeries van elkaars activiteiten op de hoogte zijn. Knops kondigt in de brief die hij vandaag naar de Kamer heeft gestuurd een nieuwe commissie aan.
In de brief gaat Knops ook in op een groot aantal andere zaken. Hij kondigt onder meer aan dat medio 2022 meer bekend wordt over de herverdeling van taken tussen het Rijk en de openbare lichamen. Het doorhakken van een knoop daarover wordt aan een volgend kabinet overgelaten. Dat gebeurt ook met de aanpassing van de Vrije Uitkering die al jaren te laag is om de Bestuurscolleges in staat te stellen hun taken naar behoren uit te voeren.
De brief van Knops
Ik dank de leden van uw Kamer voor de gestelde vragen, die alle onderwerpen raken die in het rapport van de Algemene Rekenkamer aan de orde komen. Graag ga ik in op de vragen die in dit verslag zijn gesteld, waarbij verwante vragen in samenhang worden beantwoord. De beantwoording heb ik gegroepeerd op basis van de volgende thema’s: Stand van zaken kabinetsreactie Raad van State/Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO), Financiële coördinatie en bijzondere uitkeringen, Overzicht bijzondere uitkeringen (OBU), Vrije uitkering en structurele kosten, Beleidsvrijheid, Financieel beheer, Rekenkamers en Natuur, milieu en energie(transitie).
Reflectie
Het lid van BIJ1 vroeg om een reflectie op de bestuurlijke en financiële verhouding van het Rijk met de openbare lichamen. Ik deel het beeld van de BIJ1-fractie, in het bijzonder dat er een goede balans moet komen tussen beleidsvrijheid en het realiseren van verbeteringen in Caribisch Nederland door middel van financiële steun uit Nederland. Het rapport van de Algemene Rekenkamer vraagt hier aandacht voor, in navolging van de voorlichting van Raad van State en het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO). Daarom heeft dit kabinet verschillende trajecten in gang gezet om de coördinerende rol van het ministerie van BZK te versterken en de beleidsvrijheid van openbare lichamen te bevorderen. Tevens is aandacht gevraagd voor de structurele kosten van investeringen en de omvang van de eilandelijke middelen in het algemeen (waaronder de vrije uitkering). Ook zijn stappen gezet om het financieel beheer van de openbare lichamen en de informatievoorziening aan de Tweede Kamer te verbeteren.
Ik wil er tegelijkertijd op wijzen dat een aantal knelpunten ook logischerwijs met elkaar samenhangt. Zo heeft het kabinet er naar aanleiding van de voorlichting van de Raad van State en het IBO bewust voor gekozen om de huidige ministeriële verantwoordelijkheid van de verschillende departementen intact te laten. Hierdoor wordt departementale expertise benut, die ervoor zorgt dat met kennis van zaken verschillende eilandelijke achterstanden kunnen worden aangepakt. Door deze aanpak zijn grote stappen gezet in onder meer het onderwijs en de gezondheidszorg in Caribisch Nederland. De ministeriële verantwoordelijkheid bij vakdepartementen betekent dat mijn ambtenaren soms verder afstaan van verschillende beleidsdossiers. Dit zorgt ervoor dat op mijn ministerie soms niet alle informatie aanwezig is en een extra inspanning nodig is om zicht te houden op alle departementale financiële geldstromen richting Caribisch Nederland.
Iets soortgelijks speelt er bij de wens om voorzieningen op orde te brengen en de ambitie om de beleidsvrijheid van openbare lichamen te bevorderen. Het wegwerken van achterstanden vraagt soms meer bemoeienis van departementen, zeker als – een ander zorgpunt van de Algemene Rekenkamer – er zorgen zijn over het financieel beheer en de uitvoeringskracht van de openbare lichamen. Het instrument van de bijzondere uitkering bevordert de beleidsvrijheid van openbare lichamen niet, maar kan soms een logische keuze zijn voor het betreffende departement als ook van het openbaar lichaam. Als een departement middelen verstrekt voor bijvoorbeeld het verbeteren van de infrastructuur of het bevorderen van landbouw, dan is het wel de bedoeling dat openbare lichamen deze middelen besteden aan het beoogde doel. In de paragraaf over beleidsvrijheid van de eilanden ga ik hier nader op in.
Voor alle duidelijkheid, uw Kamer en de Rekenkamer vragen terecht aandacht voor onder meer coördinatie, beleidsvrijheid, financieel beheer en inzicht in geldstromen. Dat moet beter, waarbij ik naar aanleiding van de voorlichting van de Raad van State en het IBO al verschillende stappen heb gezet. Deze zal ik hierna nader toelichten. Ik wil er hier als algemene reflectie op wijzen dat in het bijzonder de wens om eilandelijke achterstanden weg te werken soms kan botsen met de beleidsvrijheid van openbare lichamen en met het zicht dat ik als coördinerend bewindspersoon heb op departementale geldstromen. Tegelijkertijd ben ik van mening – en licht ik dat hierna nader toe – dat in deze afweging tot goede oplossingen gekomen kan worden.
Stand van zaken Raad van State/IBO
Het rapport van de Algemene Rekenkamer heeft belangrijke raakvlakken met de voorlichting van de Raad van State en het IBO uit 2019 (Kamerstuk 35 300 IV, nr. 11). Laatstgenoemde rapporten zien – samengevat – op de vormgeving van de Haagse coördinatie en de samenwerking tussen Europees Nederland en Caribisch Nederland. Het rapport van de Algemene Rekenkamer doet dat ook, maar dan gericht op de financiële vertaling hiervan. De leden van de fracties van VVD, CDA, D66, en BIJ1 vragen logischerwijs naar de stand van zaken ten aanzien van de uitwerking van de kabinetsreactie Raad van State en IBO.
Momenteel vindt deze uitwerking plaats met nauwe betrokkenheid van de openbare lichamen en de departementen. Juist omdat met de uitwerking wordt beoogd een nieuw fundament te leggen voor de toekomst, hecht het kabinet eraan de uitwerking van de maatregelen in goede samenspraak met de openbare lichamen vorm te geven. De coronacrisis heeft echter zeker in de beginfase een groot beslag gelegd op de beschikbare capaciteit van de openbare lichamen. Mede hierom is ervoor gekozen om als eerste aan de slag te gaan met aanbevelingen die zagen op de interne bedrijfsvoering van de Rijksoverheid, zoals het inzichtelijk maken van de diverse geldstromen. De verkenningen naar zaken als taakverdeling, achterstanden en het versterken van uitvoeringskracht zijn derhalve later gestart en vergen bovendien meer tijd in de afstemming.
De komende maanden zullen gebruikt worden om met de openbare lichamen te werken naar concretere afspraken rond zaken als taakverdeling, mogelijkheden voor versterking van uitvoeringskracht, het wegwerken van achterstanden, en meer samenwerking tussen lokaal bestuur en RCN op het terrein van publieke dienstverlening. Het uitwerken van deze punten vereist echter een zorgvuldig proces dat in gezamenlijkheid moet worden doorlopen. Het streven is om uiterlijk medio 2022 tot concluderende afspraken met elk van de openbare lichamen te komen. Beoogd is om de afspraken in meerjarige uitvoeringsagenda’s vast te leggen, waarmee het kabinet voortborduurt op de activiteiten en resultaten van de huidige bestuursakkoorden, zoals het Bestuursakkoord Bonaire en de Saba Package die beiden in 2022 aflopen.
Over de uitwerking van de aanbeveling om het BES-fonds gedeeltelijk om te vormen in een investeringsfonds, ontving uw kamer op 23 maart jl. het rapport ´BES-fonds: ontwikkeling, verbetering en coördinatie´. Daarin is op mijn verzoek ook de mogelijke omvorming van het BES-fonds in een investeringsfonds verder verkend. In het advies van de Raad van State wordt het investeringsfonds gezien ls instrument ter ondersteuning van de uitvoeringsagenda’s. Het ziet daarmee op een wijze van financiering die de coördinerende rol van het ministerie van BZK zou kunnen versterken. In hoeverre aangesloten kan worden bij de in het rapport nader uitgewerkte adviezen betreffende het investeringsfonds, valt op dit moment nog niet te zeggen. Dit vraagstuk zal meelopen bij de vormgeving van de uitvoeringsagenda’s. Het is aan een volgend kabinet om hier samen met de openbare lichamen definitieve conclusies aan te verbinden.
Rond de herijking van de taakverdeling, een belangrijke bouwsteen voor verschillende trajecten, zijn er de afgelopen maanden belangrijke stappen gezet bij de uitwerking van adviezen. Zo heeft uw kamer op 23 maart jl. het rapport ´Kleinschaligheid vergt ondersteuning’ ontvangen waarin nader wordt ingegaan op de taakverdeling bij nutsvoorzieningen, havens en luchthavens. Ook is in nauwe samenspraak met de openbare lichamen en departementen verkend waar mogelijke wensen tot taakverschuivingen liggen. De komende maanden zullen gebruikt worden om met de openbare lichamen te werken aan concretere afspraken rond taakverdeling. Daarin worden de adviezen uit het eerdergenoemde rapport betrokken.
De ingezette trajecten, waaronder het uitwerken van de maatregelen waaraan het kabinet zich in de Kabinetsreactie op de voorlichting van de Raad van State en het IBO committeert, wachten niet op een nieuw kabinet maar gaan onverminderd voort. Gezien de huidige planning en de impact van de te maken afspraken, zal het echter aan mijn opvolger zijn om tot definitieve afspraken over de op te stellen uitvoeringsagenda´s te komen.
Financiële coördinatie en bijzondere uitkeringen
De Algemene Rekenkamer stelt in het rapport ‘’Bijzondere Uitkeringen aan Caribisch Nederland’ dat de financiële coördinatie kan worden verbeterd. De leden van de fracties van VVD, D66, PvdD en CU hebben hierover nadere uitleg gevraagd. In dit onderdeel ga ik op de verschillende vragen in.
Bij de financiële coördinatie is de werking van de financiële verhouding met de openbare lichamen van belang. Deze verhouding is in grote lijnen vergelijkbaar met de financiële verhouding van het Rijk met gemeenten. Dit ook in reactie op de vraag van de fractie van de Partij voor de Dieren over de informatievoorziening over en het toezicht op de structurele steun. De openbare lichamen ontvangen vanuit het BES-fonds een vrije uitkering die vergelijkbaar is met de algemene uitkering uit het gemeentefonds voor gemeenten in Europees Nederland. De vrije uitkering komt ten goede aan de algemene middelen van het openbaar lichaam en is vrij besteedbaar. Vanuit het Rijk wordt geen toezicht gehouden op de besteding van de vrije uitkering, het Rijk heeft hier ook geen bevoegdheid toe, anders dan het financiële toezicht dat volgt uit de Wet Financiën Bonaire, Sint Eustatius en Saba (WetFinBES). Dat past ook niet bij de beleidsvrijheid en autonomie van openbare lichamen, waarbij ruimte is om de middelen naar eigen inzicht te besteden en waar verantwoording wordt afgelegd aan de lokale democratie (de eilandsraad). De openbare lichamen worden aan het begin van ieder jaar door de staatssecretaris van BZK geïnformeerd over de voorlopige vaststelling (hoogte) van de vrije uitkering voor datzelfde jaar. Na afloop van het jaar wordt het openbaar lichaam geïnformeerd over de definitieve vaststelling.
De Wet FinBES regelt de financiën van de openbare lichamen. De coördinerende rol voor de financiële stromen vanuit het Rijk is belegd bij de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën. Aan de Rijksvertegenwoordiger is hierbij geen rol toebedeeld in de Wet FinBES. De Rijksvertegenwoordiger heeft wel in algemene zin een signaleringsfunctie, op grond waarvan hij bevindingen kan delen die de openbare lichamen betreffen met de minister die het aangaat.
Het rapport van de Algemene Rekenkamer ziet niet op de vrije uitkering uit het BES-fonds (vergelijkbaar met de algemene uitkering uit het gemeentefonds). Het rapport ziet op bijzondere uitkeringen die vergelijkbaar zijn met de specifieke uitkering voor gemeenten in Europees Nederland. Dit zijn uitkeringen onder voorwaarden, waarover het openbaar lichaam verantwoording dient af te leggen. Zoals ik in de bestuurlijke reactie op het rapport heb aangegeven, vind ik het – in lijn met de conclusies van de Algemene Rekenkamer – van belang om vanuit mijn coördinerende rol meer inzicht te verkrijgen in de geldstromen. De samenhang van beleid kan immers niet goed bewaakt worden als er geen centraal overzicht bestaat van de verschillende geldstromen aan de openbare lichamen, ook in relatie tot de hoogte van de vrije uitkering.
Deze kabinetsperiode is de coördinatie van bijzondere uitkeringen door het ministerie van BZK en de afstemming over bijzondere uitkeringen met BZK en Financiën verbeterd en zijn er verschillende maatregelen in gang gezet. Ik verwijs daarvoor naar de bestuurlijke reactie van het kabinet op het onderzoek van de Algemene Rekenkamer, waar onder meer wordt gerefereerd aan de opgezette overlegstructuren tussen departementen en de gemaakte meerjarenplannen en bestuursakkoorden. Om het budgettaire inzicht te vergroten is daarnaast het extracomptabele Overzicht Rijksuitgaven aan Caribisch Nederland bij begrotingshoofdstuk IV Koninkrijksrelatie uitgebreid.
In de bestuurlijke reactie van het kabinet op het onderzoek van de ARK, wordt erkend dat de coördinatie en de afstemming tussen de departementen en de ministeries van BZK en Financiën verder kan worden verbeterd. Het kabinet verkent daarom sinds afgelopen zomer de mogelijkheid om een ambtelijke commissie in te stellen, waaraan alle bijzondere uitkeringen moeten worden voorgelegd en beknopt worden getoetst. Vanuit de ministeries van Financiën en BZK wordt nagedacht over een beoordelingskader, de rol en werkwijze van een eventuele commissie en de belangrijkste uitgangspunten. De verantwoordelijkheid voor de betreffende bijzondere uitkering zal bij het betreffende departement blijven liggen.
De leden van de VVD-fractie vragen in dit verband nog om verduidelijking over het beleidskader uit 2010 voor het proces van verstrekken van de bijzondere uitkeringen, dat naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer niet langer zou worden gehanteerd vanwege ‘een nieuwe werkelijkheid’. Ter toelichting hierop het volgende. Rond de transitie is ter ondersteuning van departementen een beoordelingskader voor bijzondere uitkeringen ontwikkeld. Dit ging uit van een beperkt aantal bijzondere uitkeringen per jaar. Zoals bekend is het aantal bijzondere uitkeringen in de loop der jaren fors gegroeid. Dit is mijns inziens vooral een gevolg van een strakkere sturing vanuit departementen op verschillende eilandelijke taken (in het bijzonder bij achterstanden). Dit kan op zich als een positieve ontwikkeling worden geduid. Deze sturing hangt mede samen met de ook door de Algemene Rekenkamer geconstateerde bestuurlijke uitdagingen. Op dit moment is het niet mogelijk om al deze bijzondere uitkeringen te controleren, waarbij de ministeries van BZK en Financiën ook nog niet altijd bij nieuwe bijzondere uitkeringen worden betrokken. Zoals in de bestuurlijke reactie is aangegeven, zijn inmiddels trajecten in gang gezet (mede ook naar aanleiding van de kabinetsreactie Raad van State/IBO) om dit te verbeteren. Ook wordt een nieuw beoordelingskader opgesteld waarop de hiervoor genoemde commissie de (nieuwe) bijzondere uitkeringen op zou kunnen toetsen. Dit kader zal begin 2022 met uw Kamer worden gedeeld.
De leden van de fractie van D66 lezen dat er voor bijzondere uitkeringen aan de openbare lichamen van de BES-eilanden minder uitvoerige motiveringsgronden vereist zijn dan voor specifieke uitkeringen aan gemeenten in Europees Nederland.
Voor specifieke uitkeringen geldt de Financiële-verhoudingswet. Voor bijzondere uitkeringen geldt de wet Financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius, Saba (Wet FinBES). In tegenstelling tot de Wet FinBES is in de Financiële-verhoudingswet bij specifieke uitkeringen expliciet bepaald: “Specifieke uitkeringen worden slechts verstrekt als deze wijze van bekostiging van provinciale of gemeentelijke taken bijzonder aangewezen moet worden geacht”. Bij specifieke uitkeringen moet dus worden aangetoond en gemotiveerd waarom deze vorm van verstrekking is gekozen. Voor bijzondere uitkeringen is een dergelijk vereiste niet opgenomen in de Wet FinBES, en hoeft dit dus niet extra te worden aangetoond. Elk besluit moet wel deugdelijk worden gemotiveerd. In die zin zijn de verschillen tussen bijzondere uitkeringen aan openbare lichamen en specifieke uitkeringen aan gemeenten in de praktijk beperkt. Uiteraard zou in de verlening van de bijzondere uitkeringen wel kunnen worden gemotiveerd op welke wijze de verstrekking van de bijzondere uitkering bijdraagt aan het bereiken van beleidsdoelen. In het hiervoor genoemde op te stellen beoordelingskader zal nader worden ingegaan op de noodzaak om te komen tot een deugdelijke motivering. Bij de toets op rechtmatigheid en doelmatigheid zou, evenals bij de structurele kosten, de commissie en het op te stellen beoordelingskader verder ook een rol kunnen spelen.
Ik herken tenslotte niet de slordigheid en laconieke houding zoals beschreven door de BIJ1- fractie. Dit kabinet heeft een duidelijk doel voor ogen: een verbeterde levensstandaard voor alle inwoners van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Daarom heeft het kabinet verschillende maatregelen genomen om de sociaaleconomische ontwikkeling een impuls te geven, de armoedeproblematiek te verlichten en de economische draagkracht te verbeteren. Voorbeelden daarvan zijn het vaststellen van het ijkpunt voor het sociaal minimum, het programma BES(t) 4 kids, de investeringen in sociale woningbouw en de investeringen via de Regio Envelop (landbouw, zeehaven, opslag brandstof, koraalherstelplan, jobcenters, aansluiting onderwijs op arbeidsmarkt). Ook de toename van de totale rijksuitgaven aan Caribisch Nederland zoals toegelicht in het rapport van de Algemene Rekenkamer toont de betrokkenheid van het kabinet bij de Caribische inwoners van het Koninkrijk. Tenslotte is met het afsluiten van het bestuursakkoord Bonaire en de Saba package meer sturing en coördinatie gegeven aan prioritaire thema’s.
Overzicht bijzondere uitkeringen (OBU)
Een belangrijk onderdeel van het rapport van de Algemene Rekenkamer ziet op het Overzicht Bijzondere uitkeringen. Het kabinet deelt de conclusie dat het zicht dat BZK en Financiën hebben op geldstromen naar de openbare lichamen moet worden verbeterd. De leden van de fracties van VVD, D66 en CDA hebben hierover nadere vragen gesteld.
Het overzicht bijzondere uitkeringen dat jaarlijks naar de Tweede Kamer wordt verstuurd is een extracomptabel overzicht. Het ministerie van BZK en het ministerie van Financiën zijn hierdoor afhankelijk van de informatie die door de betreffende ministeries wordt aangeleverd. Sinds 2010 is een groot aantal eenmalige en incidentele bijzondere uitkeringen verstrekt en hebben verschillende departementen meer verantwoordelijkheid op zich genomen ten aanzien van eilandelijke taken. Dit is op zichzelf heel positief. In de praktijk bleek de informatie die daarover aan het ministerie van BZK en het ministerie van Financiën werd verstrekt niet altijd volledig. Daarnaast vond afstemming tussen de verantwoordelijke ministers en de ministers van BZK en Financiën over bijzondere uitkeringen niet consequent plaats, waardoor het lastig is tot een centraal overzicht te komen van alle uitkeringen aan de openbare lichamen. Dat is geen wenselijke situatie in het kader van de informatievoorziening aan de Tweede Kamer. Bovendien kan de samenhang van beleid niet goed bewaakt worden als er informatie over geldstromen ontbreekt.
Het kabinet heeft hier de afgelopen jaren betekenisvolle stappen in gezet, die zijn genoemd in de bestuurlijke reactie van het kabinet op het onderzoek van de Algemene Rekenkamer. Sinds dit jaar is het Overzicht Bijzondere Uitkeringen vernieuwd en uitgebreid ten opzichte van eerdere jaren. De verantwoordelijkheid voor (informatievoorziening over) de betreffende bijzondere uitkering blijft evenwel bij het verantwoordelijke departement blijven liggen.
De openbare lichamen verantwoorden de bijzondere uitkeringen als bijlage in de vorm van een gespecificeerd financieel overzicht bij de jaarrekeningen. De informatie die de openbare lichamen verstrekken bij de jaarrekening, is afkomstig uit hun eigen administratie. Met de informatie in deze jaarrekeningen zou het departement in staat moeten worden gesteld zich te verantwoorden aan het parlement. De basis van de verantwoording ligt dus bij de gegevens die door de openbare lichamen worden opgeleverd. Als deze gegevens te laat of met oordeelsonthouding van de accountant worden opgeleverd of anderszins onvoldoende zijn, raakt dat ook de informatievoorziening aan de Kamer. Het ministerie van BZK ondersteunt de openbare lichamen actief bij de verbetering van het financieel beheer om zo tot een adequate verantwoording te komen (zie ook hierna).
Hoewel ik er vanuit ga dat het overzicht van bijzondere uitkeringen in 2022 weer verder verbeterd is (met het oog op de gezette stappen), kan ik niet toezeggen dat dit overzicht dan kloppend en volledig zal zijn. Dat hangt immers mede af van de informatievoorziening die de Minister van Financiën en ik ontvangen vanuit de andere departementen en vanuit de openbare lichamen. Dit is dan ook een punt van aandacht voor een nieuw kabinet.
Vrije uitkering en structurele lasten
De leden van VVD, CDA en BIJ1 vragen – net als de Algemene Rekenkamer – aandacht voor het feit dat bij het verstrekken van incidentele bijzondere uitkeringen in veel gevallen nog altijd onvoldoende aandacht lijkt te zijn voor eventuele structurele lasten die voort kunnen vloeien uit incidentele investeringen. Ik deel de zorgen van de VVD, het CDA en BIJ1 en ik heb binnen het kabinet dan ook benadrukt dat aandacht nodig blijft voor de structurele kosten van eilandelijke taken. Zoals hiervoor is aangegeven, verkent het kabinet momenteel de mogelijkheid tot het instellen van een ambtelijke toetsingscommissie. Deze commissie zou ook kunnen toetsen of bij de instelling van nieuwe (incidentele) bijzondere uitkeringen rekening gehouden is met de borging van structurele kosten bij incidentele investeringen.
Naar aanleiding van de Voorlichting van de Raad van State en het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Koninkrijksrelaties heeft het kabinet tevens toegezegd om bij de herijking van de taakverdeling tussen het Rijk en de openbare lichamen te bezien of de bij de eilandelijke taken horende structurele financiële middelen nog wel passend zijn (Kamerstuk 35 300 IV, nr. 11). Ik merk in dit verband wel op dat dit kabinet bij aanvang van deze kabinetsperiode reeds € 5 miljoen ter beschikking gesteld voor structurele bekostiging van gerealiseerde infrastructuur. Hiervoor is het Infrastructuurfonds vanaf 2018 structureel met € 5 miljoen per jaar opgehoogd. Het is aan een nieuw kabinet om te besluiten tot een eventuele structurele aanpassing van de vrije uitkering.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of het klopt dat Bonaire wel belast is met de uitvoering van armoedebestrijding, maar niet over het geld gaat. Dit wijkt af van hoe het er in andere gemeenten in Nederland aan toe gaat. In reactie hierop geldt dat in Caribisch Nederland het Rijk financieel en beleidsmatig verantwoordelijk is voor de verlening van de algemene onderstand en de bijzondere onderstand. De algemene onderstand betreft een inkomensvoorziening. De bijzondere onderstand biedt inwoners financiële ondersteuning bij extra kosten die voortvloeien uit bijzondere omstandigheden en die niet uit de voor het normale levensonderhoud bedoelde algemene onderstand kunnen worden betaald, zoals begrafeniskosten of de vervanging van kapotte duurzame gebruiksgoederen.
De openbare lichamen zijn financieel en beleidsmatig verantwoordelijk voor het armoedebeleid. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan het verstrekken van voedselpakketten en het bieden van schuldhulpverlening. Er is dus sprake van een taakverdeling tussen het Rijk en de openbare lichamen, waarbij voor het openbaar lichaam budget voor deze taak ter beschikking staat via de vrije uitkering. Het klopt dus niet dat Bonaire (volledig) belast is met de uitvoering van armoedebestrijding, maar niet over het geld gaat. Wel is correct dat deze taakverdeling afwijkt ten opzichte van de taakverdeling tussen Rijk en gemeenten in Europees Nederland. Departementen dragen via bijzondere uitkeringen wel bij aan verschillende eilandelijke taken, bijvoorbeeld voor kinderopvang, arbeidsbemiddeling en voedselbanken.
In de Kabinetsreactie op de voorlichting van de Raad van State is opgenomen dat de taakverdeling tussen Rijksoverheid en openbare lichamen onder de loep genomen wordt. In dat licht wordt ook de taak van de bijzondere onderstand bezien, omdat in de praktijk blijkt dat de grenzen tussen bijzondere onderstand en eilandelijk armoedebeleid niet altijd even scherp zijn te trekken. Voor Saba zijn daar al afspraken over gemaakt en wordt de verantwoordelijkheid voor de bijzondere onderstand met bijbehorend budget aan het openbaar lichaam Saba overgedragen, zodra Saba de daartoe strekkende eilandelijke verordening heeft vastgesteld. Het gesprek met Bonaire over de taakverdeling is nog niet afgerond, de gesprekken hierover tussen het Bestuurscollege van Bonaire en het ministerie van SZW lopen nog.
De leden van de fractie van VVD, CDA en BIJ1 vragen waarom bij de ontwikkeling van de vrije uitkering geen rekening wordt gehouden met de bevolkingsgroei in
Caribisch Nederland. Ook de Voorlichting van de Raad van State en het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Koninkrijksrelaties wijst uit dat het wenselijk is – naast herijking van de taakverdeling tussen Rijk en openbare lichamen en het opnieuw vaststellen van de hoogte van de vrije uitkering – tevens te kijken naar de wijze van indexatie. Het BES-fonds corrigeert nu alleen voor loon- en prijsontwikkelingen, maar gaat voorbij aan andere relevante factoren zoals demografische ontwikkelingen (o.a. ruim 30% stijging van de bevolking van Bonaire sinds 2011, terwijl de bevolking van Sint Eustatius in dezelfde periode met 13% is afgenomen). De Raad van State adviseert daarom de wijze van indexatie van de vrije uitkering opnieuw te bezien. Op die manier kan beter rekening worden gehouden met de eigenheid, kostenstructuur en belastingcapaciteit van de verschillende eilanden.
In opdracht van het ministerie van BZK heeft Economisch Bureau Amsterdam modellen uitgewerkt voor een nieuwe wijze van indexeren. Dit rapport ‘BES-fonds: ontwikkeling, verbetering en coördinatie’ is op 23 maart 2021 ook aangeboden aan de Tweede Kamer. Het onderzoek gaat niet in op de hoogte van de vrije uitkering, maar beperkt zich zuiver tot de systematiek. Reden daarvoor is dat pas uitspraken gedaan kunnen worden over de exacte hoogte van de vrije uitkering, als duidelijkheid bestaat over de taakverdeling tussen Rijk en openbaar lichaam. Deze wordt nu naar aanleiding van de Raad van State/IBO herijkt (zie hiervoor). Ook de wijze van indexering kan pas worden aangepast nadat de hoogte van de vrije uitkering vaststaat.
Kortom: het ligt in de rede om bij de indexatie ook rekening te houden met inwoneraantallen, maar dat heeft pas zin op het moment dat kan worden vastgesteld of de middelen waarover de openbare lichamen beschikken passend zijn. Hiervoor is van belang dat de herijking van de taakverdeling is afgerond, waarbij een besluit over aanpassing van de eilandelijke uitkeringen moet worden gewogen door het nieuwe kabinet.
De leden van de fractie van de VVD en BIJ1 vragen naar een vergelijking met Europees Nederlandse gemeenten, waar het gaat om het meenemen van bevolkingsgroei bij de ontwikkeling van de vrije uitkering.
In reactie hierop geldt dat de systematiek bij Europees Nederlandse gemeenten niet goed vergelijkbaar is met die van openbare lichamen. Bij gemeenten geldt de systematiek van ‘samen de trap op, samen de trap af’. Als de uitgaven van de ministeries stijgen, groeit het gemeentefonds verhoudingsgewijs mee. Als de uitgaven van de ministeries dalen door bijvoorbeeld bezuinigingen, dan krimpt het gemeentefonds. Het bedrag dat een gemeente vervolgens uit het Gemeentefonds krijgt wordt bepaald aan de hand van vele tientallen maatstaven, waaronder inwoneraantal. Het BES-fonds kent geen maatstaven en ook geen solidariteitsgedachte; indexatie van de vrije uitkeringen vindt jaarlijks plaats via loon- en prijsontwikkelingen.
Beleidsvrijheid van de eilanden
De leden van de fractie van de VVD, D66, CDA en CU vragen een reactie op de conclusie van de Algemene Rekenkamer dat als gevolg van de toename van het aantal bijzondere uitkeringen de beleidsvrijheid van de openbare lichamen wordt beperkt. Ik herken het beeld uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer dat meer dan voorheen gebruik wordt gemaakt van het instrument bijzondere uitkering. Zoals ik in de bestuurlijke reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer heb gesteld, deel ik echter niet de conclusie dat ik er als coördinerend bewindspersoon onvoldoende in ben geslaagd om de beleidsvrijheid van de openbare lichamen te bevorderen en dat het verlenen van bijzondere uitkeringen op gespannen voet staat met het doel om de beleidsvrijheid van de openbare lichamen te bevorderen. Het gebruik van het instrument bijzondere uitkering sluit mijns inziens aan bij een bewuste keuze van het kabinet om meer sturing en gerichte ondersteuning te geven bij sommige eilandelijke taken. Voor het wegwerken van eilandelijke achterstanden (bijvoorbeeld bij infrastructuur), ligt de keuze voor de bijzondere uitkering voor de hand. Ook het leveren van expertise (bijvoorbeeld Rijkswaterstaat, omgevingsdiensten) en andere gerichte bijdragen om de governance van projecten te borgen kunnen de keuze voor een bijzondere uitkering rechtvaardigen.
Hoewel een bijzondere uitkering het juiste instrument kan zijn, deel ik de conclusie van de Algemene Rekenkamer dat het aantal bijzondere uitkeringen omvangrijk is. Het kabinet heeft in de afgelopen jaren wel meerdere malen bekeken of niet vaker ingezet kan worden op het instrument vrije uitkering om zo de beleidsvrijheid te bevorderen. Het criterium van een goede financiële verantwoording heeft daarbij ook een rol gespeeld. Daar waar het financieel beheer op orde is, ligt beleidsvrijheid immers meer voor de hand. In het kader van herijking taakverdeling (zie hiervoor) worden gesprekken gevoerd tussen het Rijk en het openbaar lichaam Saba over het overhevelen van bepaalde verantwoordelijkheden en bijbehorende middelen naar het Openbaar Lichaam Saba. Zo wordt de bijzondere onderstand (met bijbehorend budget) overgeheveld van het ministerie van SZW naar Saba, zodra Saba de daartoe strekkende eilandelijke verordening heeft vastgesteld.
Financieel beheer
De leden van de fracties van VVD, D66 en CU vragen in navolging van de Algemene Rekenkamer aandacht voor het financieel beheer van de openbare lichamen.
Het is – ook ter beantwoording van vragen van de Partij voor de Dieren-fractie hierover – van belang om vooraf stil te staan bij de verantwoordelijkheden. De openbare lichamen hebben diverse taken gebaseerd op bestuurlijke afspraken tussen het kabinet en de eilandgebieden bij de transitie in 2010. De rijkstaken hierbij zijn vastgelegd in departementale wet- en regelgeving. Deze taken betreffen voornamelijk het fysieke domein, het sociale domein en de eilandsbrede taken. Zoals hiervoor is aangegeven is in het kader van de kabinetsreactie op de Voorlichting van de Raad van State en het advies van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Koninkrijksrelaties het kabinet met de openbare lichamen in gesprek over de herijking van de taakverdeling tussen het Rijk en de openbare lichamen.
De eilandelijke taken worden voor het grootste deel bekostigd uit de vrije uitkering van het BES-fonds. De vrije uitkering is vrij besteedbaar. Naast de vrije uitkering hebben de openbare lichamen eigen bronnen van inkomsten, zoals eilandelijke belastingen. Daarnaast worden er bijzondere uitkeringen verstrekt. Een bijzondere uitkering moet worden uitgegeven aan de activiteiten of de taak waarvoor de bijzondere uitkering is verleend. Deze bijzondere uitkeringen worden vaak ingezet voor het wegwerken van eilandelijke achterstanden. De openbare lichamen verantwoorden de bijzondere uitkeringen in de jaarlijkse jaarrekeningen (zie hiervoor). Daarnaast is ten aanzien van behaalde resultaten de verantwoordingsinformatie vanuit de departementen (via jaarverslagen, Kamerbrieven, evaluaties en beleidsdoorlichtingen) van belang. De bevoegdheid tot het verstrekken van bijzondere uitkeringen ligt immers bij de individuele ministers (de minister die het aangaat).
De leden van de fractie van de VVD, D66 en CU stellen vragen over het financieel beheer, in het bijzonder waar het gaat om het tijdig aanleveren van de jaarrekeningen van de openbare lichamen. In reactie hierop merk ik op dat de jaarrekeningen van Bonaire en Saba in de verantwoordingsjaren 2018 t/m 2020 tijdig zijn vastgesteld (met uitzondering van het verantwoordingsjaar 2019 voor Saba). Dit conform de vereisten van de Wet Financiën Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Sint Eustatius had echter te maken met enorme achterstanden in de administratie en uit te voeren correcties voor de jaarrekeningen 2018 t/m 2020, waardoor de jaarrekeningen te laat zijn ingeleverd. De belangrijkste achterstanden zijn inmiddels weggewerkt, waardoor ook Sint Eustatius naar verwachting de eerstvolgende jaarrekening 2021 tijdig zal kunnen vaststellen. De afgelopen verantwoordingsjaren is een oordeelsonthouding afgegeven omdat het voor de accountant niet mogelijk was voldoende en geschikte controle-informatie te verkrijgen ten behoeve van de accountantscontrole bij de jaarrekening.
Naar aanleiding van de vragen van de fractie van D66 waarom het ondanks de bestuurlijke ingreep door Nederland vanaf 2019 niet gelukt is deze situatie te verbeteren het volgende. De financiële situatie op Sint Eustatius bleek bij aanvang van de bestuurlijke ingreep nog ernstiger dan gedacht. Jaren van financieel wanbeheer hebben diepe sporen achtergelaten. De verbetering van het financieel beheer omvat dan ook een groot aantal projecten en acties, waaronder het opleveren van achterstallige jaarrekeningen. Hieronder valt tevens het digitaliseren van de administratie, het Openbaar Lichaam Sint Eustatius werkt momenteel aan het perfectioneren van het systeem, zodat het systeem is aangepast op de wensen van de organisatie. Ook is het Openbaar Lichaam Sint Eustatius recent overgestapt naar Microsoft 365, een vernieuwde en beveiligde werkomgeving.
Sint Eustatius heeft over de jaarrekening 2020 een verklaring van oordeelonthouding ontvangen en werkt toe naar een goedkeurende accountantsverklaring, hetgeen betekent dat er sprake is van een getrouw beeld en rechtmatige totstandkoming. Door de veelheid aan projecten en acties en een tekort aan gekwalificeerde financiële medewerkers binnen het openbaar lichaam, heeft de voortgang in het beginstadium van het verbetertraject vertraging opgelopen. Inmiddels is de afdeling Financiën van het openbaar lichaam versterkt en wordt gewerkt aan het financieel beheer.
Zowel Bonaire als Sint Eustatius werken op basis van verbeterplannen aan het op orde brengen van het financieel beheer en hebben daar ook aanvullende financiering voor ontvangen. Sint Eustatius in het bijzonder heeft grote stappen gemaakt als het gaat om het verbeteren van het financieel beheer. Belemmeringen in de uitvoering worden deels veroorzaakt door Covid-19, het te kort aan financieel personeel op diverse niveaus en de moeilijk vervulbare vacatures. Aangezien het structureel invullen van bestaande vacatures moeilijk verloopt, wordt vanuit Nederland waar nodig tijdelijk personeel uitgezonden en wordt personeel ingehuurd bij financiële dienstverleners uit de Caribische regio.
Voor de intensivering van de uitvoering en het oppakken van geprioriteerde speerpunten binnen de verbeterplannen, worden tevens aanvullende financiële middelen beschikbaar gesteld aan de eilanden. Ik verwacht dat Sint Eustatius en Bonaire in de loop van 2022 op basis van de in uitvoering zijnde verbeterplannen, significante stappen hebben gezet en een belangrijk deel van de door de accountant geconstateerde tekortkomingen hebben weggewerkt. Dit met als streven een goedkeurende accountantsverklaring binnen twee tot maximaal drie jaar.
Tenslotte hebben de leden van de VVD en ChristenUnie gevraagd wat de regering gaat doen aan het verbeteren van de verantwoordingsinformatie over bijzondere uitkeringen, met Saba als positief voorbeeld. In reactie hierop geldt dat zowel Bonaire, Saba als Sint Eustatius (sinds 2019) de bijzondere uitkeringen verantwoorden als bijlage in de vorm van een gespecificeerd financieel overzicht bij de jaarrekeningen. Echter, alleen de jaarrekening van Saba heeft sinds 2014 een goedkeurende accountantsverklaring voor getrouwheid en rechtmatigheid ontvangen. Bij de ingediende jaarrekeningen van Bonaire en Sint Eustatius heeft de accountant zich onthouden van een oordeel over de getrouwheid en rechtmatigheid. Bonaire en Sint Eustatius werken ieder toe naar een goedkeurende accountantsverklaring bij de jaarrekening. Daartoe hebben beide openbare lichamen een verbeterplan opgesteld waarin alle tekortkomingen in het financieel beheer worden geadresseerd. Hiermee wordt gewerkt aan de door de externe accountant geconstateerde gebreken. Met een goedkeurende accountantsverklaring is sprake van een verbeterde verantwoording en meer zekerheid over de rechtmatigheid van de besteding van de bijzondere uitkeringen door Bonaire en Sint Eustatius, wat al het geval is bij Saba. Voor het verbeteren van de beleidsmatige verantwoordingsinformatie dienen Statia en Bonaire conform de verantwoordingpraktijk van Saba in de jaarrekening/het jaarverslag aanvullend ook informatie op te nemen over de voortgang en de behaalde resultaten van de bijzondere uitkeringen. Om de openbare lichamen te ondersteunen bij het verbeteren van het financieel beheer, heeft het kabinet meerdere bijzondere uitkeringen verstrekt aan Bonaire en Sint Eustatius.
Rekenkamers
De leden van de fracties van VVD, D66, CDA, CU en BIJ1 hebben vragen gesteld over de rekenkamers van de openbare lichamen. In artikel 95 van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (WolBES) is de gezamenlijke rekenkamer voor de BES-eilanden geregeld. Deze is echter nooit operationeel geworden. Factoren die de samenwerking bemoeilijkten zijn fysieke afstand, cultuur- en taalverschillen.
Omdat de gezamenlijke rekenkamer voor de BES-eilanden nooit operationeel werd, is na afstemming met de Algemene Rekenkamer en de openbare lichamen gekozen voor een zelfstandige rekenkamer voor elk eiland. Daarmee wordt meer recht gedaan aan de eigenheid van de eilanden. Over deze nieuwe koers informeerde ik de Tweede Kamer in de Uitwerking criteria Septemberbrief Sint Eustatius 2019 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 IV, nr. 36). Met de keuze voor een zelfstandige rekenkamer per eiland wordt vooruitgelopen op een wijziging van artikel 95 van de WolBES.
Rekenkameronderzoek vind ik belangrijk voor een transparante publieke verantwoording en controle op lokaal niveau. Het is belangrijk dat de rekenkamer een logisch onderdeel gaat vormen in het krachtenveld tussen politiek, bestuur en ambtelijke organisatie. Naar verwachting zal het hebben van operationele rekenkamers ook bijdragen aan verbetering van het toezicht op rechtmatigheid en doelmatigheid. Het is echter aan de eilandsraden van de openbare lichamen zelf om de rekenkamers in te stellen.
Vanwege de waarde die ik hieraan hecht, heb ik over het instellen van lokale rekenkamers wel afspraken gemaakt. In het Bestuursakkoord Bonaire en de Saba Package is met de betreffende eilandsbesturen afgesproken dat zij een rekenkamer instellen. Op Sint Eustatius was het instellen van een rekenkamer één van de voorwaarden voor het houden van verkiezingen na de bestuurlijke ingreep. Ook heeft het ministerie van BZK financiële middelen beschikbaar gesteld waarmee de openbare lichamen de rekenkamers kunnen opzetten en opleidingen voor de leden kunnen verzorgen. De tijdelijke bemensing van de rekenkamer Sint Eustatius is eveneens door het ministerie van BZK gefinancierd.
De openbare lichamen verwachten ondanks de schaal van de eilanden voldoende mogelijkheden voor bezetting van de rekenkamers. Voor Saba is deze uitdaging het grootst en Saba zal daarom niet alleen lokaal maar ook in de regio werven. Saba heeft de interne processen op orde en gaf het instellen van een rekenkamer nog niet de hoogste prioriteit. De werving van rekenkamerleden kan in principe van start wanneer de verordening wordt vastgesteld. Het is aan de eilandsraad om dit te doen.
De rekenkamer op Sint Eustatius is al operationeel sinds 14 mei 2020. De rekenkamer wordt tijdelijk bemenst door leden van de Rekenkamer Rotterdam. Momenteel loopt de werving van lokale rekenkamerleden en naar verwachting kunnen deze nog dit jaar worden aangesteld. Deze zullen door de huidige leden worden opgeleid waarna zij zo snel mogelijk het stokje overnemen.
Op Bonaire ligt de nieuwe verordening in concept gereed. Deze staat op de agenda voor een van de volgende commissie- en eilandsraadsvergaderingen. Het is aan de eilandsraad om over vaststelling van deze verordening te besluiten. Zodra de verordening is vastgesteld kunnen rekenkamerleden geworven worden. Deze krijgen daarna een opleiding van de Rekenkamer Rotterdam. Daarover zijn al afspraken gemaakt. In principe kan de werving van leden van de rekenkamer Bonaire dit jaar van start, mits de verordening tijdig wordt vastgesteld. Het is aan de eilandraad om dit te doen.
Natuur, milieu en energie(transitie)
De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren gaan in hun vraagstelling specifiek in op wat de verschillende vormen van financiële ondersteuning betekenen voor natuur en milieu in Caribisch Nederland. De beantwoording van deze vragen is tot stand gekomen met behulp van de kennis en kunde uit de vakdepartementen EZK, IenW en LNV. Ik heb in mijn beantwoording de vragen geclusterd naar vakdepartement, waarbij ik begin met de vragen over energie(transitie), daarna ga ik in op de vragen over afvalwater- en rioolwaterzuivering en afwatering. Het laatste blok tenslotte betreft de beantwoording van de vragen over natuurbeheer en bescherming.
In reactie op de vraag in hoeverre financiële ondersteuning en bijzondere uitkeringen in lijn zijn gebracht met het klimaatverdrag van Parijs merk ik op dat de Overeenkomst van Parijs is goedgekeurd voor het gehele Koninkrijk, maar alleen voor het Europese deel van Nederland geratificeerd. Medegelding van de Overeenkomst van Parijs voor het Caribische deel van Nederland (Bonaire, Sint Eustatius en Saba) vereist medegelding van het Raamverdrag voor Caribisch Nederland. Voor een eventuele toepassing op de BES-eilanden zullen de (lokale besturen van de) BES-eilanden hun eigen benodigde uitvoeringswetgeving moeten voorbereiden en invoeren. Dit is een autonome verantwoordelijkheid van de openbare lichamen zelf. Voor bijzondere uitkeringen van departementen zelf geldt geen specifieke toetsing aan het klimaatverdrag.