Den Haag – Curaçao, Aruba en Sint Maarten zijn nauwelijks betrokken bij de totstandkoming van internationale verdragen die Nederland sluit. Zij hebben bovendien weinig invloed op de vraag of een verdrag wel of niet voor het gehele Koninkrijk wordt aangegaan. Waar de landen wel worden betrokken, gunt Den Haag ze te weinig tijd om een standpunt in te nemen.
Dat kan worden opgemaakt uit het advies dat de Raad van State van het Koninkrijk ongevraagd – dus op eigen initiatief – heeft opgesteld. Minister Kaag van Buitenlandse Zaken heeft het rapport vandaag naar de Tweede Kamer gestuurd. Ik ben, samen met de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, voornemens om in het najaar een nader rapport te sturen met een reactie op de bespiegelingen van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk en de in het op eigen initiatief uitgebrachte advies vervatte aanbevelingen.”
Uit het rapport
Met enige regelmaat moet de Afdeling advisering van de Raad van State (van het Koninkrijk) vaststellen dat het sluiten, bekrachtigen en uitvoeren van verdragen niet gemakkelijk aansluit bij de structuur van het Koninkrijk der Nederlanden. Het Koninkrijk is één rechtssubject in het internationale rechtsverkeer. Het uitgangspunt in het internationale recht is dat verdragsrelaties voor het gehele rechtssubject worden aangegaan, al zijn uitzonderingen hierop mogelijk.[1] Het Statuut voor het Koninkrijk gaat echter uit van de autonomie van de vier landen Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Tussen beide uitgangspunten kan spanning optreden.
In dit advies neemt de Afdeling de wijze waarop het Koninkrijk verdragsrelaties met andere staten aangaat onder de loep. Zij bespreekt meerdere aspecten die hierbij van belang zijn. Zo stelt de Afdeling de vraag aan de orde in welke gevallen het Koninkrijk afwijkt, en kan afwijken, van het uitgangspunt dat verdragen voor het hele Koninkrijk gelden. Hierbij zijn niet alleen de kaders van het internationaal recht relevant, maar ook die van het Koninkrijksrecht, bijvoorbeeld inzake de autonomie van de landen en de waarborgfunctie van het Koninkrijk.
De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) wees er in dit verband al op dat de totstandkoming en verwerkelijking van multilaterale verdragen ter bescherming van de rechten van de mens onderwerpen van fundamenteel belang zijn voor het gehele Koninkrijk en dus voor de vier landen die er deel van uitmaken.[2] Gelding van die verdragen wordt, zo stelt de AIV, voor delen van het Koninkrijk te vaak en te lang uitgesteld, doordat de gelding beperkt blijft tot Nederland inclusief de openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba of soms zelfs exclusief deze lichamen.
Dit betekent dat binnen het Koninkrijk verschillende niveaus van mensenrechtenbescherming bestaan. De vraag is of dit internationaalrechtelijk verdedigbaar is, maar ook hoe dit zich verhoudt tot de waarborgfunctie in artikel 43 Statuut, waarbij het waarborgen van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden als een Koninkrijksaangelegenheid is aangemerkt. Kan de Koninkrijksregering op grond van dit artikel worden aangesproken op het wel toekennen van bepaalde mensenrechten aan een deel van de inwoners van het Koninkrijk, maar niet aan de rest?
Als besloten wordt dat een verdrag voor meerdere landen van het Koninkrijk gaat gelden, dan ‘raakt’ dat verdrag gewoonlijk die landen. Echter, ook als een verdrag niet gaat gelden voor een bepaald land, dan kan dat land toch ‘anderszins geraakt’ worden. De vraag of een verdrag ‘raakt’ aan de Caribische landen van het Koninkrijk is een belangrijke, omdat ingevolge het Statuut die landen dan bij de voorbereiding en goedkeuring van een dergelijk verdrag moeten worden betrokken. De vraag wanneer een verdrag ‘anderszins raakt’ aan de Caribische landen en de wijze waarop de Caribische landen bij voorbereiding en goedkeuring van verdragen worden betrokken, komt in dit advies eveneens aan de orde.
Vragen over ‘gelding’ en ‘anderszins raken’ zijn ook relevant als het gaat om verdragen in het kader van de Europese Unie. Het (gehele) Koninkrijk der Nederlanden is weliswaar lidstaat van de Europese Unie, maar het Unierecht is alleen integraal en volledig van toepassing op het Europees grondgebied van de Unie. Voor de Caribische delen van het Koninkrijk is een beperkt aantal onderdelen van toepassing. Het gaat met name om het associatieregime dat is vormgegeven in deel IV van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Dit houdt verband met de status van landen en gebieden overzee (LGO) van de Caribische landen en de openbare lichamen bij het VWEU. Deze status is erop gericht de economische en sociale ontwikkeling van deze gebieden te versterken.
Diverse onderwerpen die in EU-verband in beginsel geen onderdeel van het associatieregime vormen kunnen naar hun inhoud en gelet op het Statuut echter alsnog aan de landen van het Caribisch deel van het Koninkrijk raken. Zo kan het Unieburgerschap en de personele werking van een verdrag er toe leiden dat het verdrag de landen raakt. Dit gaat ook op voor de gemengde verdragen die door de EU en de lidstaten gezamenlijk worden gesloten, bijvoorbeeld de verdragen die de handelsrelaties met derde landen regelen. Vanwege de enkele omstandigheid dat het Unierecht niet in zijn volledigheid van toepassing is op de Caribische delen, en een beperkte territoriale werking heeft, worden dergelijke gemengde verdragen in beginsel alleen voor het Europese deel van het grondgebied van de lidstaten gesloten, en worden de landen in de praktijk ook niet (vroegtijdig) geïnformeerd over, en betrokken bij de totstandkoming van dergelijke verdragen.
[1] Artikel 29 Weens Verdragenverdrag, Trb.1985, 79.
[2] AIV, Fundamentele rechten in het Koninkrijk: Eenheid in bescherming. Theorie en praktijk van territoriale beperkingen bij de ratificatie van mensenrechtenverdragen, juni 2018.
Lees hier het gehele rapport van de Raad van State