Den Haag – Curaçao, Aruba en Sint Maarten doen te weinig tegen uitbuiting van buitenlandse sekswerkers. Naar nu pas bekend is, heeft de Rijksministerraad in 2019 de bevoegdheid van de landen visa te verlenen aan sekswerkers opgeschort. De regeringen is te verstaan gegeven maatregelen te nemen om deze groep beter te beschermen tegen uitbuiting.
In het door minister van Buitenlandse Zaken Kaag naar de Tweede Kamer gestuurde verslag van een onderzoek naar de visumverlening in de Caribische delen van het Koninkrijk wordt uitgebreid op de kwestie ingegaan. Daaruit blijkt dat de landen al vanaf 2016 gemaand zijn passende maatregelen te nemen, maar daar onvoldoende gehoord aan gaven.
In 2019 was voor Nederland kennelijk de maat vol en werd de visumverlening voor deze ‘arbeidsmigranten’ – vaak slachtoffer van mensenhandel – opgeschort. Inmiddels werken de landen – al lijkt het niet met groot enthousiasme – aan een betere bescherming tegen uitbuitingspraktijken in de lokale seksindustrie.
Uit het rapport
Ten tijde van het onderzoek, was de visumverlening aan sekswerkers voor de Caribische delen van het Koninkrijk opgeschort door de minister van Buitenlandse Zaken. Dit besluit kende een lange aanloopperiode, waarbij bijvoorbeeld in 2016 aanhoudingen zijn gedaan op Sint Maarten van personen op verdenking van mensenhandel en –smokkel van sekswerkers. In deze sector is – zoals ook elders in de wereld – een verhoogd risico op uitbating en malversaties. Dit is regelmatig onderwerp van gesprek geweest tussen het ministerie van Buitenlandse Zaken en de andere delen van het Koninkrijk met het oog op tegengaan van ongewenste praktijken.
In interviews met visumaanvragers bleven signalen naar voren komen die duidden op risico’s van uitbating, vooral op het terrein van zgn. debt bonding: voor de kosten voor de vergunning, de overkomst en het verblijf werden hoge leningen aangegaan bij de exploitant, die alleen kon worden afbetaald door dag en nacht te werken. En in sommige gevallen waren de sekswerkers van tevoren niet goed op de hoogte van de aard van het werk dat men ter plekke zou verrichten. Deze constateringen zijn door het ministerie van Buitenlandse Zaken gedeeld met de Caribische delen van het Koninkrijk.
Vanaf 2016 heeft het Koninkrijk gewerkt aan het inbouwen van een extra bescherming voor deze kwetsbare groep, o.a. door een barrièremodel in te voeren binnen het visumaanvraagproces. Hierbij worden de sekswerkers bij vestrekking van een tewerkstellingsvergunning geïnterviewd en krijgen zij voorlichting. In april 2018 zijn de inspanning op dit gebied nader uitgewerkt en vastgelegd in het zgn. Beleidskader gezamenlijke aanpak bestrijding mensenhandel en mensensmokkel Caribische visumbeleid, opgesteld door het ministerie van Buitenlandse Zaken in samenspraak met de Caribische delen van het Koninkrijk. Onderdeel van dit beleidskader is de mogelijkheid van visumweigering bij indicaties van uitbating, ook als eerder door de Caribische delen van het Koninkrijk een tewerkstelling-vergunning is verleend.
De signalen rond uitbating bij visumaanvragen hielden evenwel aan en na oproepen in december 2018 en januari 2019 om nadere stappen te zetten, heeft de minister van Buitenlandse Zaken medio 2019 besloten om de visumverlening aan sekswerkers tijdelijk op te schorten. Hierbij heeft de minister van Buitenlandse Zaken overwogen dat visumverlening die leidt tot uitbating niet verenigbaar is met de internationaalrechtelijke verplichtingen waaraan het Koninkrijk is gebonden, waaronder:
• verbod van vrouwenhandel en exploitatie van prostitutie (artikel 6 Verdrag inzake de Uitbanning van Alle Vormen van Discriminatie van Vrouwen, CEDAW);
• verbod van foltering en onmenselijke en vernederende behandeling (artikel 7 Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten, IVBPR, en artikel 3 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, EVRM);
• verbod van dwangarbeid (artikel 8 IVBPR en artikel 4 EVRM);
• recht op vrijheid en veiligheid (artikel 9 IVBPR en artikel 5 EVRM).
Visumverlening in de Caribische delen van het Koninkrijk der Nederlanden |
Sindsdien de opschorting van de visumverlening aan sekswerkers loopt een traject waarbij de landen periodiek rapporteren over de stappen die zijn gezet om uitbating tegen te gaan (“meetmomenten”), waarna de minister weegt of visumverlening aan animeerdames weer kan worden hervat.
Hierbij wordt de kanttekening geplaatst dat de effecten van dit besluit slechts ten dele voelbaar geweest is, omdat:
a) sinds maart 2020 de COVID-19 pandemie de visumverlening wereldwijd stil heeft gelegd, als ook de seksindustrie in de Caribische delen van het Koninkrijk; en
b) sekswerkers niet in alle gevallen afkomstig zijn uit visumplichtige landen, maar ook uit Colombia (vooral Sint Maarten en de BES-eilanden) en uit Oekraïne (vooral Sint Maarten).
Case study
Een diepgaande casestudy rond dit thema op basis van eigen waarneming en brede besprekingen in het veld is niet mogelijk geweest vanwege de reisbeperkingen rond de COVID-19 pandemie. Maar het dossieronderzoek en de gevoerde gesprekken boden voldoende aanknopingspunten om nader in te gaan op het bevoegdheden-vraagstuk en de effectiviteit van de maatregel.
Problematiek op het terrein van mensenhandel en mensensmokkel raakt aan diverse bevoegdheden: primair de landsbevoegdheden op het gebied van criminaliteitsbestrijding en tewerkstellingsvergunningen, maar ook de Koninkrijkbevoegdheid op het gebied van de buitenlandse betrekkingen in het algemeen en de visumverlening in het bijzonder.
Bij de opschorting van visumverlening lijkt geen sprake te zijn van vermenging van bevoegdheden. De afweging tussen visumverlening die leidt tot uitbating en de internationaalrechtelijke verplichtingen van het Koninkrijk, is een begrijpelijke en gepaste afweging. Het onderschrijft waarom het visumbeleid wordt aangemerkt als een aspect van buitenlands beleid, zoals ook toegelicht in de memorie van toelichting bij de Rijksvisumwet. En het besluit om de visumverlening op te schorten, laat de bevoegdheden van de Caribische delen van het Koninkrijk onverlet.
Dat de problematiek raakt aan verschillende bevoegdheden, neemt niet weg dat bij de aanpak van de problematiek sprake is van een gedeeld belang. De signalen bij visumaanvragen zijn aanleiding geweest voor overleg en afspraken om de problematiek gezamenlijk aan te pakken en ook uit de gesprekken is gebleken dat het gezamenlijke belang door alle gesprekspartners wordt gevoeld.
In de meest recente visumwerkconferentie, die tevens gold als meetmoment, meldde Curaçao o.a. dat de bordelen waren gesloten, dat de coördinator mensenhandel en mensensmokkel bezig was met het opstellen van kaders, etc. Ook in Aruba lag de sector stil maar zijn de overlegstructuren levend gehouden en werd gewerkt aan afspraken met bar-eigenaren over terugkeer van sekswerkers en andere mitigerende maatregelen, inclusief het voor eigen rekening nemen van de kosten van het visum, de tewerkstellingsvergunning en reiskosten. Daarnaast heeft Aruba een webinar gehouden over instrumenten om uitbating te signaleren en tegen te gaan en wordt gewerkt aan campagnes in samenwerking met het IOM. Sint Maarten meldde dat nieuwe protocollen werden opgesteld voor heropening van de etablissementen en dat een hulplijn is geopend voor slachtoffers. En op de BES-eilanden vond politieonderzoek en heroverweging van het prostitutiebeleid plaats,
en zijn voorlichtingscampagnes vanuit het ministerie van Justitie en Veiligheid gehouden, gericht op het herkennen van signalen van mensenhandel en mensensmokkel. In het gesprek met de ministerraad van Sint Maarten in het kader van het onderzoek gaven de autoriteiten van Sint Maarten aan hulp uit Nederland bij het treffen van verdere maatregelen te verwelkomen.
Of de getroffen en gestarte maatregelen adequaat en toereikend zullen zijn om mensenhandel en mensensmokkel te bestrijden, kan pas worden gemeten als de situatie rond de COVID-19 pandemie zich weer normaliseert.
De gezamenlijke ingeslagen weg van samenwerking, het treffen van mitigerende maatregelen en het uitwisselen van informatie wordt toegejuicht en geeft zicht op een effectieve aanpak van de problematiek.
Het verzoek van Sint Maarten om hulp bij het treffen van maatregelen verdient opvolging. Zo zouden de voorlichtingscampagnes van het ministerie van Justitie en Veiligheid, die zijn gebruikt op de BES-eilanden bijvoorbeeld kunnen worden gedeeld met Sint Maarten.
In het gesprek met de ambassadeur van de ambassade in Santo Domingo en haar medewerkers, kwam tevens ter sprake dat bijvoorbeeld het meeleveren van Spaanse vertalingen bij de Nederlandstalige beschikkingen de rol van tussenpersonen verkleint en dus positief zou werken. Deze relatief eenvoudige maatregel verdient eveneens opvolging. Het zorgpunt van de ambassadeur dat langdurige bevriezing op den duur kan leiden tot het bewandelen van illegale wegen en daarmee een verlies van controle, wordt in het kader van het onderzoek gedeeld. Dit zorgpunt verdient op de meetmomenten een plaats in de afwegingen rond eventuele hervatting van de visumverlening aan sekswerkers.
Lees hier het gehele rapport