Is de ontwerprijkswet voor de oprichting van het Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling nu wel of niet in strijd met het Statuut van het Koninkrijk?
Velen komen na bestudering van het advies van de Raad van State tot de conclusie dat de vergaande macht die de minister van BZK het orgaan en zichzelf toebedeeld de autonomie van Curaçao, Aruba en Sint Maarten in het hart raakt. De maker van het wetsvoorstel, staatssecretaris Knops, is een van de weinigen zoniet de enige die er anders over denkt. Dat blijkt uit de brief die hij vrijdag naar de Tweede Kamer heeft gestuurd:
“Ik acht het niet zuiver om in deze brief uitvoerig stil te staan bij de inhoud van het advies en bij de analyses die hierover verschijnen. Wel zou ik in aanloop hiernaartoe willen opmerken dat de kern van het rijkswetsvoorstel overeind blijft in het advies. Ik vind het belangrijk om op te merken dat, anders dan de suggestie die op sommige plaatsen wordt gewekt, het rijkswetsvoorstel volgens de Afdeling advisering niet in fundamentele zin in strijd is met het Statuut. De Afdeling zet verschillende kritische kanttekeningen, zowel bij de effectiviteit van het voorstel als bij de rechtmatigheid hiervan. Maar zij constateert geen principiële strijdigheid met het Statuut. Het is betreurenswaardig dat dit beeld nu wel gecreëerd is.”
Nuancering
De vraag is of de Raad van State het met deze stellige conclusie van de bewindsman eens is. De samenvatting die de Raad van State op zijn website heeft geplaatst (zie onderaan dit bericht) kan tenminste worden uitgelegd als een nuancering van de vrijspraak die Knops zichzelf verleent:
“Juist vanwege de beperkte effectiviteit van het voorstel rijzen ook vragen over de verhouding tussen dit voorstel en het Statuut voor het Koninkrijk. De eigen verantwoordelijkheid van de landen is een belangrijk uitgangspunt van het Statuut. Datzelfde geldt voor de terughoudendheid die het Koninkrijk (en Nederland als grootste land) moet betrachten bij het beperken van die eigen verantwoordelijkheid. Als die verantwoordelijkheid wordt ingeperkt, dan moet dit noodzakelijk en proportioneel zijn. Uit de toelichting blijkt onvoldoende of dat hier het geval is, juist omdat de bevoegdheden van het COHO zeer vergaand zijn en, naar het inzicht van de Afdeling advisering, de landen zelf meer verantwoordelijkheid zouden moeten nemen voor de hervormingen.”
Diplomatiek
De kunst om een standpunt diplomatiek te verwoorden kan de Raad van State niet worden ontzegd. Je moet goed ingevoerd zijn in het staatsrecht om te doorgronden wat de Raad hier precies zegt. Iemand die dat kan is prof.dr. Gerhard Hoogers, universitair hoofddocent bij de vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen, honorair hoogleraar vergelijkend staatsrecht aan de Carl von Ossietzky-Universität Oldenburg èn onbetwist kenner van de koninkrijksverhoudingen.
Aan het slot van zijn eerder vandaag door Dossier Koninkrijksrelaties gepubliceerde opiniebijdrage geeft Hoogers verlossende woord: “Door in het advies bij dit wetsvoorstel te verwijzen naar een advies waarin de Raad van State het laatste woord had, en door dat in deze context te doen, maakt de Raad van State voor de goede verstaander duidelijk hoe hij erover denkt: naar het oordeel van de Raad is de Rijkswet COHO een te vergaande ingreep in de autonomie van de Caribische Landen – en een dergelijk ingrijpen is in wezen ook onrechtmatig, want in strijd met het Statuut.”
Selectief
Samenvattend: De (nog?) in de ontkenningsfase verkerende Knops winkelt selectief in het advies om zichzelf gelijk te geven. Maar de werkelijke boodschap van de Raad van State is geen andere dan de wijze waarop hij de minister van BZK boven de landsbesturen plaatst, vloekt met het Statuut.
Lees hier de opiniebijdrage van prof.dr. Hoogers
Lees hier de brief van Knops aan de Kamer
De samenvatting van het advies van de Raad van State
De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft advies uitgebracht over het voorstel voor een Rijkswet over de instelling van het Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling (COHO). Het voorstel van Rijkswet is door de staatssecretaris van BZK op 24 maart 2021 gepubliceerd. Daarmee is ook het advies van de Afdeling advisering openbaar geworden.
Inhoud van het voorstel
Sinds april 2020 ontvangen Aruba, Curaçao en Sint Maarten financiële steun om de gevolgen van de covid-19 pandemie voor deze landen te beperken. Deze steun is in delen aan de landen verstrekt. Sinds mei 2020 worden voorwaarden aan de steun gekoppeld, die tot doel hebben de financieel-economische weerbaarheid van de landen te vergroten. De Rijksministerraad heeft onder meer als voorwaarde gesteld dat de landen instemmen met de Rijkswet Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling (COHO). Dit voorstel stelt het COHO in. Het COHO heeft als doel om te bevorderen dat in Aruba, Curaçao en Sint Maarten hervormingen worden doorgevoerd op het gebied van het openbaar bestuur en de rechtstaat, overheidsfinanciën en economie. De hervormingen worden neergelegd in landspakketten en vervolgens uitgewerkt in uitvoeringsagenda’s en in concrete plannen van aanpak. Die plannen van aanpak worden door het COHO opgesteld. In het voorstel krijgt het COHO verschillende taken en bevoegdheden toebedeeld om de benodigde hervormingen op te starten, uit te voeren en hierop toezicht te houden.
Effectiviteit van het voorstel
De Afdeling advisering spreekt waardering uit voor de hulp aan de Caribische landen. Die hulp en de hervormingen op het gebied van onder andere bestuur en financiën zijn nodig. De Afdeling advisering begrijpt dan ook dat de steun wordt gekoppeld aan een hervormingsprogramma. Maar de gekozen aanpak is niet passend. De Afdeling advisering betwijfelt vooral of die aanpak tot voldoende resultaat zal leiden. Dit heeft vooral te maken met de gekozen opzet en de bevoegdheden van het COHO, waardoor de landen slechts in beperkte mate verantwoordelijkheid dragen voor het uitvoeren van hun eigen hervormingen. Daar komt de rol van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bovenop, die in grote mate regie voert over het COHO. Hierdoor wordt het probleem-eigenaarschap van de landen nog verder beperkt. Ook kan door de overlap van bevoegdheden tussen onder andere het COHO en de landsbesturen, maar ook tussen het COHO en het College (Aruba) financieel toezicht, onduidelijkheid ontstaan over wie waarvoor verantwoordelijk is. Tot slot wijst de Afdeling advisering erop dat de afbouw van de rol van het COHO in de landen door de gekozen aanpak wordt bemoeilijkt. Omdat het COHO zoveel taken overneemt, ligt het niet voor de hand dat de landen op een gegeven moment op eigen kracht de hervormingen kunnen doorzetten.
Effectiviteit in relatie tot het Statuut
Juist vanwege de beperkte effectiviteit van het voorstel rijzen ook vragen over de verhouding tussen dit voorstel en het Statuut voor het Koninkrijk. De eigen verantwoordelijkheid van de landen is een belangrijk uitgangspunt van het Statuut. Datzelfde geldt voor de terughoudendheid die het Koninkrijk (en Nederland als grootste land) moet betrachten bij het beperken van die eigen verantwoordelijkheid. Als die verantwoordelijkheid wordt ingeperkt, dan moet dit noodzakelijk en proportioneel zijn. Uit de toelichting blijkt onvoldoende of dat hier het geval is, juist omdat de bevoegdheden van het COHO zeer vergaand zijn en, naar het inzicht van de Afdeling advisering, de landen zelf meer verantwoordelijkheid zouden moeten nemen voor de hervormingen.
Hoe dan wel?
De Afdeling advisering geeft de regering enkele uitgangspunten mee voor een betere aanpak. Daarbij is eigenaarschap van de landen een belangrijk aspect. De taken die aan het COHO worden toegekend zouden hierop moeten worden afgestemd. Daarbij moet goed in het oog gehouden worden dat het drie verschillende landen betreft, ieder met verschillende uitdagingen en behoeften. Ook is belangrijk dat de Caribische landen vertegenwoordigd worden in het bestuur van het COHO, al is een zwaar stempel van Nederland hierop begrijpelijk. Tot slot moet vooraf duidelijk zijn welke doelen de landen moeten bereiken.