OPINIE – Het constitutionele geweten van het Koninkrijk

Het advies van de Raad van State van het Koninkrijk over de Rijkswet Caribisch Orgaan voor Hervorming en Ontwikkeling

Door prof.dr. Gerhard Hoogers

Ik ben waarachtig niet de enige die met enige regelmaat constateert: never a dull moment in het constitutionele Koninkrijksrecht. En ook de afgelopen dagen bieden daar weer een fraaie illustratie van.

Enige tijd geleden maakte de staatssecretaris van Koninkrijksrelaties in een regulier overleg met de vaste kamercommissie Koninkrijksrelaties van de Eerste Kamer bekend dat de parlementaire behandeling van het voorstel van Rijkswet inzake de beslechting van Koninkrijksgeschillen kon worden voortgezet, omdat de Raad van State van het Koninkrijk inmiddels had geadviseerd over het voorstel van Rijkswet inzake het Caribisch Orgaan voor Hervorming en Ontwikkeling, het COHO. Dát advies was uiteraard nog geheim, omdat het voorstel van Rijkswet nog niet aan de Tweede Kamer en de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten is aangeboden. Maar nadat er sinds een dag of drie uitgebreid uit is geciteerd heeft de regering de ongebruikelijke stap gezet om toestemming tot openbaarmaking te geven, hetgeen de Raad van State dan ook inmiddels gedaan heeft. We kunnen er dus nu volstrekt legaal kennis van nemen.

De Rijkswet-COHO is een omstreden project. Het is de beoogde juridische vertaling van de afspraken die Nederland met Aruba, Curaçao en Sint Maarten heeft gemaakt over de voorwaarden waaraan die Landen moeten voldoen om in aanmerking te (blijven) komen voor financiële steun vanuit Nederland om de gevolgen van de corona-pandemie voor hun economieën en begrotingen op te kunnen vangen.

Vorig jaar zijn er hevige politieke botsingen geweest tussen staatssecretaris Knops, gesteund door een ruime meerderheid van de Tweede Kamer, die een vrij vergaand pakket van eisen op tafel legde, gekoppeld aan vergaande vormen van toezicht door Nederland, en de Caribische Landen, die dit zagen als aantastingen van hun statutair verankerde autonomie en ook op onderdelen voor strijd met de eigen Staatsregelingen vreesden. De strijd werd ogenschijnlijk beslecht door politieke akkoorden eind vorig jaar en begin dit jaar tussen de vier regeringen die resulteerden in een aantal (kleine) aanpassingen in het wetsvoorstel.

Nu ligt er dan het advies van de Raad van State van het Koninkrijk. En hoewel dat een advies is waar overduidelijk erg goed over is nagedacht en dat aldus zeer zijn best doet de kool en de geit te sparen, is het op onderdelen toch zo brisant dat verwacht mag worden dat de conflicten over het wetsvoorstel weer tot leven gewekt zullen worden, zéker nu de verkiezingen op Curaçao naar verwachting zullen leiden tot een regering die aanzienlijk gereserveerder tegenover ‘Den Haag’ staat dan de vorige.

In zijn omvangrijke advies (20 pagina’s) gaat de Raad op een groot aantal aspecten van de regeling in en oefent hij op vrijwel alle aspecten van de regeling forse kritiek uit. Het dictum is dan ook een dictum c: de Raad adviseert de regering het wetsvoorstel niet bij de Tweede Kamer in te dienen “tenzij het is aangepast”. In deze bijdrage wil ik mij concentreren op dat aspect van de regeling dat vorig jaar de meeste aandacht trok: de vraag naar de verenigbaarheid van het COHO met de (statutaire) autonomie van de Caribische Landen.

De Raad van State komt pas laat in zijn advies over deze kwestie te spreken. Dat heeft er ook mee van doen dat de analyse van die vraag in zekere zin de pièce de résistance is: in de eerdere delen van het advies worden voor die analyse de nodige bouwstenen aangeleverd. Zo concludeert de Raad dat het COHO bevoegdheden krijgt die ook aan de organen van de Landen toekomen uit kracht van de hen door het Statuut verleende autonomie (pag. 5 e.v.): deze samenloop van bevoegdheden is volgens de Raad een slecht doordachte keuze, omdat het tot onduidelijke verantwoordelijkheden leidt. Dit wordt nog versterkt door het feit dat het COHO en de drie Landsregeringen aan verschillende organen verantwoording afleggen.

De Raad specificeert niet wie dat zijn, maar uit kracht van de Rijkswet-COHO legt het COHO verantwoording af aan de Minister van BZK en de Landsregering uiteraard aan de Staten. Dat dit potentieel kan leiden tot een conflict tussen het COHO en de Staten, en aldus uiteindelijk tussen de Nederlandse Minister van BZK en de Staten laat de Raad ongenoemd, maar ligt besloten in zijn analyse. De Raad concludeert ook dat de vormgeving van het COHO als een Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO) naar Nederlands recht en de grote invloed die de Minister van BZK over het COHO krijgt ertoe leidt dat niet alleen het COHO zelf, maar ook de Minister van BZK ‘boven het landsbestuur van het desbetreffende land’ wordt geplaatst (pag. 10).

Als de Raad dan ook nog constateert dat het COHO de bevoegdheid krijgt om overeenkomsten met volkenrechtelijke organisaties af te sluiten die de facto de Landen binden, terwijl art. 25 van het Statuut nadrukkelijk vastlegt dat de Caribische Landen niet gebonden kunnen worden aan financiële en economische overeenkomsten die ze zelf niet wensen (pag. 12) en dat de bevoegdheden van de Gouverneur als orgaan van het Koninkrijk al evenzeer doorkruist kunnen worden door de bevoegdheden van het COHO (pag. 13) is het duidelijk dat de Raad van State de nodige springstof opgetast heeft.

Maar hij brengt – en dat is politiek vermoedelijk wijs – de zaak niet tot ontploffing. Hij constateert niet met zoveel woorden dat het Statuut op meerdere punten is geschonden, maar stelt voor het wetsvoorstel ten aanzien van de Statuutsconformiteit ‘nader te overwegen’, de toelichting aan te passen teneinde de kritiek te redresseren en het wetsvoorstel ‘zo nodig aan te passen’. Daarmee spaart de Raad van State metterdaad de kool en de geit, zo lijkt het: zijn advies levert voor wie dat wil genoeg aanknopingspunten op om te kunnen constateren tot onverenigbaarheid met het Statuut (en vooral de eerste reacties vanuit de Caribische Landen hebben een nogal hoog ‘zie-je-wel’-gehalte), maar maken het ook mogelijk voor de Staatssecretaris en de meerderheid van de Tweede Kamer die achter de gekozen opzet stonden om opgelucht adem te kunnen halen en te concluderen dat de schade nog enigszins beperkt is gebleven.

Of toch niet?

In voetnoot 38 van het Advies verwijst de Raad van State naar het Koninklijk Besluit van 24 november 2020 op het beroep van de regering van Curaçao tegen een aanwijzing uit 2019 in het kader van de Rijkswet financieel toezicht (Rft.). Een dergelijk beroep is op grond van artikel 26 van de Rft. mogelijk en het wordt bij KB beslecht, waarbij de voorbereiding van dat besluit bij de Raad van State van het Koninkrijk is neergelegd. Voor zover het oordeel van de Raad van State alleen op rechtmatigheidsgronden ziet, is de Kroon daaraan gebonden. Zulks was in dit beroep het geval.

De Raad van State van het Koninkrijk constateerde in zijn bindende advies aan de Kroon dat de Rijksministerraad niet de benodigde terughoudendheid had betracht die vereist is bij het geven van een aanwijzing, en dat zulks – dus – onrechtmatig is. En die onrechtmatigheid vloeit voort – de Raad van State maakt dát duidelijk door op deze plek naar dat bindende advies te verwijzen – uit het schenden van de in het Statuut vastgelegde bevoegdheidsverdeling.

Met andere woorden: door in het advies bij dit wetsvoorstel te verwijzen naar een advies waarin de Raad van State het laatste woord had, en door dat in deze context te doen, maakt de Raad van State voor de goede verstaander duidelijk hoe hij erover denkt: naar het oordeel van de Raad is de Rijkswet COHO een te vergaande ingreep in de autonomie van de Caribische Landen – en een dergelijk ingrijpen is in wezen ook onrechtmatig, want in strijd met het Statuut. Waarvan akte.

Het is te hopen dat de Staatssecretaris bij het aanpassen van zijn wetsvoorstel zijn huiswerk deze keer goed gaat doen. Want dat er dringende nood is aan ingrijpende hervormingen van de economieën van de Caribische Landen – daar valt nauwelijks aan te twijfelen en de Raad van State onderstreept het ook meermalen in dit advies. Maar die hervormingen moeten wel plaatsvinden binnen de geldende constitutionele kaders van ons Koninkrijk. Het valt om die reden te prijzen dat de Raad van State van het Koninkrijk zijn taak als Hüter der Königreichsverfassung  ook deze keer weer zeer serieus genomen heeft.

Prof.dr. Gerhard Hoogers is universitair hoofddocent bij de vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen en honorair hoogleraar vergelijkend staatsrecht aan de Carl von Ossietzky-Universität Oldenburg.

*****************************************************************************************

Dossier Koninkrijksrelaties is het ideale platform om vacatures onder de aandacht te brengen van een goed opgeleide doelgroep van ruim 35.000 lezers, verspreid over alle delen van het Koninkrijk en met één grote gemeenschappelijke interesse: de samenwerking tussen het Europees en het Caribisch deel van het Koninkrijk. Een vacature publiceren op Dossier Koninkrijksrelaties kost slechts € 100 (exc. BTW). Mail voor meer informatie naar: info@dossierkoninkrijksrelaties.nl  

Bericht delen
Share on whatsapp
WhatsApp
Share on facebook
Facebook
Share on twitter
Twitter
Share on linkedin
LinkedIn

Advertentie

error: Deze inhoud mag niet gekopieerd worden.