Constitutioneel Hof Sint Maarten ‘een bijzonder geval’

Den Haag – Kan het Constitutioneel Hof van Sint Maarten als voorbeeld dienen voor Nederland? Onderzoekers van de Universiteit van Maastricht hebben in opdracht van minister van BZK Kajsa Ollongren het Constitutioneel Hof in Philipsburg en vergelijkbare organisaties in andere landen onder de loep genomen.

Aanleiding voor het onderzoek is het advies van de Staatscommissie Parlementair Stelsel onder leiding van oud-minister Remkes om een vorm van constitutionele toetsing in Nederland in te voeren. Het kabinet Rutte voelt daar niets voor, maar op aandringen van de Eerste Kamer heeft Ollongren toegezegd een vergelijkend onderzoek te laten doen “in de ons omringende landen.”

De onderzoekers hebben dat ruim opgevat door behalve in België, Duitsland, Frankrijk, Skandinavië en het Verenigd Koninkrijk de blik ook te richten op Sint Maarten, het enige landen in het Koninkrijk met een Constitutioneel Hof. Dat is er in 2010, in de slipstream van de staatkundige hervorming, gekomen op initiatief van het jonge land zelf. Vandaag heeft Ollongren het verslag van de onderzoekers naar de Kamer gestuurd.

“Een bijzonder geval is Sint Maarten waar het Constitutioneel Hof nog slechts twee zaken heeft behandeld en daarin (delen van) wetgeving ongrondwettig heeft verklaard, maar daar is dat zeer lage aantal te verklaren door de korte ervaring met het Constitutioneel Hof en de grote beperking van de toegang tot dat Hof”, staat te lezen in het verslag.

Hieronder (voor de liefhebbers van staatsrecht) het integrale hoofdstuk over Sint Maarten.

Onderzoeksopdracht

Welke conclusies zijn op grond van vergelijkend rechtswetenschappelijk onderzoek te trekken uit de opzet en inrichting van constitutionele toetsing (toetsing van de wet in formele zin aan de grondwet door de rechter) in de ons omringende landen, met betrekking tot een mogelijke toepassing van een dergelijke toets in het licht van de huidige constitutionele verhoudingen in Nederland?

1. Staatsstructuur en inbedding van constitutioneel toetsingsrecht

Sint Maarten is sinds 10-10-2010 een zelfstandig onderdeel (land) van en in het Koninkrijk. Tot 2010 was zij onderdeel van de Nederlandse Antillen, dat samen met Aruba dat destijds een status aparte had, onderdeel uitmaakte van het Koninkrijk. De positie van Sint Maarten (evenals van Aruba en Curaçao ) en de verdeling van bevoegdheden tussen Koninkrijk en eiland, is geregeld in het Statuut.

Sint Maarten heeft een eigen constitutie, neergelegd in de Staatsregeling (zie art. 42 Statuut), zoals aanvaard door het parlement, de eilandsraad.De Staatsregeling is in werking getreden op 10 oktober 2010.

De Staatsregeling bevat een substantieel hoofdstuk (hoofdstuk 2) over grondrechten, dat is onderverdeeld in enkele paragrafen: vrijheden, gelijkheid, solidariteit, burgerschap en rechtspleging. Artikel 31 bepaalt welke beperkingen toelaatbaar zijn. Verder is er ingevolge Hoofdstuk 8 een Constitutioneel Hof (art. 127 en 128).

2. Ontwikkeling van constitutionele toetsing: vanaf aanvang tot heden

Constitutionele toetsing, dat wil zeggen toetsing van algemeen verbindende voorschriften aan de Staatsregeling, is gegeven de positie van Sint Maarten als land, een vorm van constitutionele toetsing. Overigens dient hier opgemerkt te worden dat constitutionele toetsing aan het Statuut binnen het Koninkrijk (toetsing van Rijkswetten), en binnen Nederland (toetsing van wetten in formele zin) niet is toegestaan (Harmonisatiewet arrest)

Wettelijke regelingen op Sint Maarten (en de andere landen Aruba en Curaçao) kunnen wel aan het Statuut worden getoetst. Dat geldt a fortiori voor de regelingen op de BES eilanden, omdat de laatste openbare lichamen binnen Nederland zijn, waarvan regelingen getoetst kunnen worden aan formele wetten, Grondwet en Statuut.

Het Constitutioneel Hof beoordeelt de verenigbaarheid met de Staatsregeling van bekrachtigde maar nog niet in werking getreden wettelijke regelingen (bedoeld zijn: de landsverordeningen (met uitzondering van de eenvormige landsverordeningen), landsbesluiten, houdende algemene regelingen, ministeriële regelingen, en verordeningen van openbare lichamen en zelfstandige bestuursorganen). Dat is een ruim takenpakket voor een constitutioneel hof: veel ruimer dan gebruikelijk in de context van constitutionele toetsing.

Is het bereik van te toetsen regels ruim, de toegang tot het Constitutioneel Hof is beperkt. Toetsing is ex ante en abstract en betreft regelingen die wel bekrachtigd maar nog niet in werking getreden zijn, en voorkomt dus de inwerkingtreding van regels die met de Staatsregeling voorzienbaar in strijd zijn. De wetgever krijgt daarnaast ook de kans de noodzakelijke reparaties aan te brengen. Zaken kunnen echter uitsluitend aanhangig worden gemaakt door een schriftelijk verzoek van de Ombudsman, wegens onverenigbaarheid met de Staatsregeling. Zo’n verzoek dient te worden gedaan binnen zes weken na de bekrachtiging. Uitzondering op deze bevoegdheid is in geval van spoedeisendheid. Daarover, en in algemene zin over werkwijze van het Constitutioneel Hof, zijn regels gesteld in de Landsverordening Constitutioneel Hof 2010, waarin ook andere taken kunnen worden opgedragen; dat is nog niet gebeurd. Volgens de toelichting werd daarbij gedacht aan het waarborgen van integriteit (in het openbaar bestuur). Deze beperkte toegang, gevoegd bij het gegeven dat niet altijd iedere schending voorzienbaar is, maakt dat het gekozen model beperkt nuttig kan zijn.

Van spoedeisendheid is volgens deze landsverordening sprake in geval van zwaarwegende private of publieke nadelen bij vertraging; van spoed- of noodregelgeving; van reparatieregelgeving; of (noodzaak van snelle implementatie van) van internationale regelgeving.

Om een verzoek van de Ombudsman mogelijk te maken treedt een wettelijke regel als bedoeld niet eerder in werking dan na zes weken na bekrachtiging (behoudens wanneer er sprake is van een spoedeisend belang). Indien binnen de zes weken een zaak aanhangig is gemaakt door de Ombudsman wordt de inwerkingtreding opgeschort tot twee weken na de uitspraak.

Een wettelijke regel die in strijd wordt bevonden met de Staatsregeling, kan door het Constitutioneel Hof ongrondwettig worden verklaard, waardoor die regel niet in werking treedt.

Opvallend is verder dat ingevolge art. 119 Staatsregeling de rechter bevoegd is om in werking getreden wettelijke regelingen zoals hierboven aangeduid, te beoordelen op hun verenigbaarheid met de Staatsregeling. Naast de geconcentreerde ex ante en abstracte toetsing door het Constitutioneel Hof is er dus een gespreide, ex post en concrete toetsing door de rechter (het Gerecht in eerste aanleg, het gemeenschappelijk Hof van Justitie en de Hoge Raad). En dat is niet alleen het geval in die zaken waar een voorlegging vanwege spoedeisendheid niet had plaatsgevonden, maar ook waar de wettelijke regel door het Constitutioneel Hof akkoord niet in strijd met de Staatsregeling was bevonden. Op deze ex post toetsingsbevoegdheid is één uitzondering gemaakt: de (wijze van) totstandkoming van een wettelijke regel kan niet worden beoordeeld aan de hand van de Staatsregeling (die totstandkoming had wel getoetst kunnen worden door het Constitutioneel Hof indien hem de vraag daarover was voorgelegd). Aangenomen kan worden dat hiermee de rechter buiten ‘politieke’ vragen van besluitvorming wordt gehouden.

De toetsingsbevoegdheid van de gewone rechter is verder aan twee voorwaarden gebonden: de eerste is dat er een voldoende belang moet zijn; en ten tweede dient de ingeroepen bepaling van de Staatsregeling zich naar haar inhoud voor toetsing te lenen (art. 119 lid 2 formuleert het andersom: toetsing blijft achterwege indien de ingeroepen bepaling van de Staatsregeling zich naar haar inhoud niet voor toetsing leent). Volgens de toelichting komt het er op neer “dat de bepaling zodanig concreet en hanteerbaar is dat zij door de rechter kan worden toegepast. Daarbij spelen de bewoordingen, de context, doel en strekking van de bepaling en de samenhang met andere bepalingen een rol.” Deze criteria zijn vergelijkbaar met criteria zoals door de Nederlandse rechter worden gehanteerd terzake van het begrip een ieder verbindend en door het EU Hof van Justitie terzake van het begrip directe werking en toepassing.

Dezelfde toelichting wijst als toetsingskader op de klassieke rechten in de staatsregeling, maar sluit evenmin de sociale rechten van toetsing uit. Evenmin is toetsing aan de institutionele bepalingen (hoofdstukken 3-6) uitgesloten: voorbeeld is toetsing van een eilandsverordening waar in strijd met de regel dat advies moet zijn gevraagd aan de Raad van Advies dat niet is gebeurd.

3. Samenstelling en benoeming van het Constitutioneel Hof

Het Constitutioneel Hof bestaat uit drie leden -onder wie een president en een vice-president – en drie plaatsvervangende leden. Zij worden benoemd voor een periode van 10 jaar, met de mogelijkheid van een eenmalige herbenoeming, bij landsbesluit (besluit van de regering). Een lid en een plaatsvervangend lid worden benoemd op voordracht van de Raad van State van het Koninkrijk, en wel uit zijn midden. Een tweede lid en plaatsvervangend lid worden benoemd op voordracht van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de zes Antilliaanse eilanden en wel uit zijn midden. De bedoelde voordrachten voor de benoeming van een lid respectievelijk plaatsvervangend lid bevatten de namen van zo mogelijk twee personen. Het derde lid en plaatsvervangend lid wordt bij landsbesluit benoemd, gehoord het Constitutioneel Hof zelf. De president en vice-president worden bij landsbesluit als zodanig benoemd op voordracht door en uit de leden van het Constitutioneel Hof. De huidige samenstelling is: Jacob Wit (president), Jan de Boer (Gemeenschappelijk Hof) en Ben Vermeulen (Raad van State).

Gezien het feit dat zitting in het Constitutioneel Hof voor twee leden en twee plaatsvervangende leden gekoppeld is aan lidmaatschap van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie en van de Raad van State, bepaalt de Staatsregeling dat schorsing van of het einde van lidmaatschap van die beide instanties ook leidt tot beëindiging van het lidmaatschap van het Constitutioneel Hof. Verder kunnen (plaatsvervangende) leden op eigen verzoek worden ontslagen alsmede wegens het bereiken van de leeftijd van 70 jaar, zoals bepaald in de Landsverordening. Verder bepaalt de Landsverordening dat (plaatsvervangende) leden door het al eerder genoemde Gemeenschappelijke Hof in raadkamer worden geschorst of ontslagen, op voordracht van de Procureur-Generaal. De gevallen waarin zijn te vinden in de Landsverordening Constitutioneel Hof van 2010: bij een veroordeling voor een misdrijf; bij onder curatele stelling, faillissement, dan wel wegens handelen of nalaten dat ernstig nadeel toebrengt aan de goede gang van zaken bij de rechtspraak of aan het in haar te stellen vertrouwen.

Nadere benoemingseisen zijn te vinden in de Landsverordening Constitutioneel Hof van 2010. Eis is dat men een bachelor en master in het recht heeft verkregen resp. bevoegd is de titel Meester te voeren, alsmede dat men het Nederlanderschap heeft.

4. Toetsing aan Staatsregeling en verdragen

Overeenkomsten met andere mogendheden en met volkenrechtelijke organisaties, voorzover zij voor Sint Maarten zijn bekrachtigd, behoren ingevolge art. 81 Staatsregeling tot de geldende wettelijke regelingen in Sint Maarten. Zonder een hiërarchie aan te geven staat de daar opgesomde lijst van geldende wettelijke regels wel in een min of meer logische reeks (van a.- j., met onder a. Het statuut, onder b. Verdragen, onder c. rijkswetten en amvb’s en sub d de Staatsregeling enz. Maar van belang is wel op te merken dat art. 119 Staatsregeling zich qua toetsingsbevoegdheid van de rechter beperkt tot wettelijke regelingen als eerder genoemd aan de Staatsregeling.

Verdragstoetsing vindt in concreto plaats door de rechter (en niet door het Constitutioneel Hof), en wel op basis van art. 93/94 Grondwet dat gelding heeft voor het Koninkrijk. Zo kan toetsing aan het EVRM (en is er ook rechtspraak waarin specifieke situaties beoordeeld worden via een bepaling van het EVRM) plaatsvinden waaraan Sint Maarten conform de regelingen in het Statuut is gebonden en dat tevens de formulering van de grondrechten in de Staatsregeling heeft beïnvloed. Buitenlandse betrekkingen en verdragssluiting en -opzegging zijn een Koninkrijksaangelegenheid en nader geregeld in het Statuut (art. 24-28).

Overigens vindt de toetsing van de specifieke al eerder aangeduide wettelijke regels in Sint Maarten aan de Staatsregeling zoals we gezien hebben ook plaats door de rechter. Dat geldt ook voor het aannemen van een onrechtmatige daad door de overheid wegens schadetoebrengend gedrag dat onrechtmatig is vanwege strijd met art. 3 van de Staatsregeling.

Bericht delen
Share on whatsapp
WhatsApp
Share on facebook
Facebook
Share on twitter
Twitter
Share on linkedin
LinkedIn

Advertentie

error: Deze inhoud mag niet gekopieerd worden.